深度|如何解读垃圾焚烧“增量”项目政策？

固废网讯:2020年1月20日和2月13日，国家先后印发《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》、《可再生能源电价附加资金管理办法》、《关于贯彻落实促进非水可再生能源发电健康发展若干意见，加快编制生活垃圾焚烧发电中长期专项规划的通知》等三文，基本明确了对于垃圾焚烧项目推进的大方向：核心仍为促进行业健康发展，对增量项目“以收定支，做到新增不拖欠”，对存量项目“实行清单管理，进入清单项目即确权”（具体解读请参见我们之前的报告《垃圾焚烧发电：慎将待确定的补贴政策当成看空的理由》）

随后，政府和国家电网对存量项目的确权和增量项目的梳理工作均在稳步推进中；3月16日，财政部印发《关于开展可再生能源发电补贴项目清单有关工作的通知》，这是对存量项目“实行清单管理，进入清单项目即确权”工作的持续推进。财政部《通知》确定先前已纳入1-7批补助目录的垃圾焚烧项目将直接纳入补贴清单（即第一阶段），同时明确了其他存量垃圾焚烧项目进入首批财政补贴目录的条件：（1）需于2018年1月底前全部机组完成并网；（2）符合国家能源主管部门要求；（3）符合国家可再生能源价格政策，即上网电价已获批。财政部《通知》中也公布了补贴清单发布的时间进度：4月30日前完成第一阶段（即原先1-7批项目）补贴清单的审核发布工作，6月30日完成首批补贴清单（即2018年1月底前并网并审核通过的项目）的审核发布工作。

4月3日，发改委发布《关于有序推进新增垃圾焚烧发电项目建设有关事项的通知》（征求意见稿）意见的公告，这是对增量项目“以收定支，做到新增不拖欠”工作的持续推进。发改委《通知》（以下均简称为《通知》）是对之前政策大方向的延续，同时也进一步对部分先前政策不确定的方面进行了补充和落实。我们认为《通知》（征求意见稿）主要有三大重点：一是明确存量/增量项目界定时间（2020年1月20日并网发电），二是再次强调以收定规模、定进度的政策核心要求，三是刺激地方政府加快生活垃圾处理收费制度的建立。

第一，关于存量/增量项目的新老划断。《通知》明确“2020年1月20日后并网发电的生活垃圾焚烧发电（含沼气发电）项目为新增项目”，正式清晰的确定了存量和增量项目界定的时间点，也断绝了在建项目抢装以纳入存量项目的可能性。（值得注意的是，在同步印发的《关于稳步推进新增农林废弃物发电项目建设有关事项的通知（征求意见稿）》中，对于农林废弃物新增项目的表述为“2020年1月20日后需补贴的新增农林废弃物发电项目为新增项目”，与垃圾焚烧项目略有不同）

第二，关于2020年新增项目的补贴规模。本次《通知》的征求意见稿中仍未明确2020年总补贴额度的50亿中，有多少会用于垃圾焚烧项目。如果按照过去可再生能源基金的实际执行情况中用于生物质能的补贴占比来看，2018年用于生物质能的补贴金额占比约20%，在最乐观的判断下假设2020年无新建农林废弃物项目并网，则垃圾焚烧项目新增项目的补贴规模约为10亿；而根据我们先前对2020年新增并网规模的判断，截至2019年累计并网垃圾焚烧发电项目为49万吨/日，2019年新增约13万吨/日，预计2020年依然会有13-15万吨/日的新增并网规模；按13万吨/日新增并网，300天运行时间，国补0.15元/吨测算，需要的补贴规模约为16亿元，已经较难实现收支平衡；叠加实际分配给垃圾焚烧新增项目的规模有大概率低于10亿，因此我们认为2020年的新增项目规模恐较难在2020年全部纳入当年的补贴项目清单，国补政策的核心落脚点仍在以收定规模、定进度，超出收入规模的项目一方面或由地方政府予以解决，一方面或在后续年份予以支持落实，需持续关注《通知》正式出台后明确的补贴规模情况。

第三，再次强调新增项目需纳入各地的生活垃圾焚烧中长期规划。根据E20研究院的统计，目前已有安徽、福建、海南、河北、河南、湖南、江苏、青海、山西、陕西、四川、新疆、云南、浙江、江西等15个省编制了专项规划，另有重庆等地的规划正处于公示阶段；而仍有较大垃圾焚烧产能规划缺口的广东、北京、辽宁等地需加快相关规划的编制以获得国家补贴政策支持。

第四，新增项目纳入补贴项目清单的要求。《通知》明确了新增项目纳入补贴项目清单的五大要求，其中的重点条款为“项目建设规模和吨垃圾处理补贴合理，所在城市已实行垃圾处理收费制度”。本条款的前半句意在要求项目收益率水平合理，后半句则有两方面影响：（1）国家始终在积极推进合理垃圾处理收费制度的建立，但是自从2018年7月发改委发布《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，提出“2020年底前，全国城市及建制镇全面建立生活垃圾处理收费制度”以来，各地方政府对于相关政策制定的推进力度仍有待提升，且国家并没有对于该条款执行的强制性约束和相关的奖惩措施；本次《通知》中明确尚未施行垃圾处理费收费制度的城市，其新建垃圾焚烧项目将无法获得国家补贴支持，一方面延续了前期政策的推进方向（排污许可内部化，使用者付费机制的建立），另一方面也能视为推动地方政府加快生活垃圾处理收费制度建立的刺激性政策。（2）对于地方政府和垃圾焚烧企业来说，生活垃圾处理收费制度的建立和完善有利无害，地方政府的财政负担可以得到有效缓解，而垃圾焚烧企业的市场化运营机制和收费渠道也将更加完善，越早实现生活垃圾处理收费制度建立的地方政府，在国补逐步退坡后的适应能力和调控空间就越大，也更有利于吸引优秀的垃圾焚烧企业参与其垃圾焚烧项目的建设和运营。

第五，垃圾焚烧项目规划和建设的进度控制。《通知》要求“自2021年起，申请补助资金需求超过补贴总规模一倍时，启动预警制度，各地应暂缓审批（核准、备案）拟申请补助的新增项目，未开工的暂缓开工建设”，仍意在以收定规模、定进度，确保财政可以平稳有序的支持行业健康发展。但是需要注意的是，根据我们的测算，2020年申请补助的资金需求恐已将超过补贴总规模，在2021年如果新增补贴收入规模未有显著提升（用电量保持高增长，征收比例进一步提升，或明确新增风电光伏项目不需要国补后新增补贴全部或部分用于新增垃圾焚烧项目），且垃圾焚烧项目延续2020年产能落地高增长态势的情况下，预警制度有一定可能在2021年启动。

综上所述，我们认为《通知》是对国家支持垃圾焚烧行业发展政策的延续，其中的三大重点：一是明确存量/增量项目界定时间（2020年1月20日并网发电），二是再次强调以收定规模、定进度的政策核心要求，三是刺激地方政府加快生活垃圾处理收费制度的建立，本质均为推动行业可以更加有序、健康的发展。后续对于增量项目方面，需持续关注正式《通知》出台后对2020年补贴规模的确定、纳入增量补贴清单的项目情况、以及2020年可再生能源电价附加的征收情况。