香港国安法保障“一国两制”行稳致远

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观点提示

香港国安法的制定和实施意义重大，补齐了香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制短板，完善了总体国家安全观下的国家安全法律体系，保障了香港特别行政区的繁荣和稳定，保障了香港特别行政区居民的合法权益。

全国人大常委会基于全国人民代表大会的授权，依据《中华人民共和国宪法》（以下简称“宪法”）和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称“香港基本法”），经过法定程序，于2020年6月30日颁行了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称“香港国安法”），从国家层面建立了香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，并将其列入香港基本法附件三作为香港基本法的组成部分，在香港特别行政区正式公布实施。

依据香港国安法，香港维护国家安全的执行机制已基本形成。中央人民政府驻香港特别行政区国家安全公署已经揭牌成立，国务院也已任命了署长及副署长，落实了香港国安法关于中央政府在港设立维护国家安全机构的规定；以香港特别行政区行政长官为主席的香港特别行政区国家安全委员会、律政司和警务处国家安全专责部门依据香港国安法成立并开展工作，行政长官开始依法指定国家安全案件的审理法官，香港国安法第四十三条实施细则公布生效。

香港国安法的制定和实施意义重大。

补齐香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制短板

香港基本法第二十三条规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”（以下简称“23条立法”）这一规定意味着中央政府授权香港特别行政区就国家安全自行立法，体现了中央政府对香港特别行政区的信任，同时也明确了香港特别行政区负有通过立法维护国家安全的宪制责任和立法义务。香港特别行政区政府曾于2003年提出“23条立法”草案，但因反中乱港势力和外部敌对势力的极力阻挠、干扰，自1997年香港回归迄今已23年，始终未能完成该项立法义务。而同样作为特别行政区的澳门已于2008年顺利完成了有关国家安全的自行立法。在可预见的时间里，由于种种因素，香港特别行政区仍然难以完成“23条立法”义务，也就必然导致香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制处于空缺状态。

香港在回归前有一些关于维护国家安全的规定，在回归时予以保留。但这些规定存在诸多问题，一是不同规定之间衔接不够，二是在某些方面存在立法空白，三是一些规定长期处于“休眠”状态。此外，香港特别行政区在维护国家安全的机构设置、力量配备和执法权力等方面存在明显缺失。这也是香港基本法授权香港特别行政区必须进行国家安全立法的根源所在。此外，香港特别行政区关于国家安全方面的国民教育及社会教育也非常欠缺。

可见，香港特别行政区现有有关维护国家安全的法律制度和执行机制，远远达不到香港基本法第二十三条要求的程度，也远远不能达到保证香港特别行政区维护国家安全的需要，而“23条立法”又不可能在短时间内完成。此次全国人大常委会通过香港国安法，不仅创设了香港特别行政区维护国家安全的法律制度，而且创设了相关的执行机制，并要求香港特别行政区应当通过学校、社会团体、媒体、网络等开展国家安全教育，这样就补齐了香港特别行政区在维护国家安全方面的短板。

完善总体国家安全观下的国家安全法律体系

习近平总书记2014年在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出了总体国家安全观的理念，并要求构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。党的十九届四中全会决定把完善国家安全体系纳入国家治理体系和治理能力现代化，明确提出加强国家安全人民防线建设，增强全民国家安全意识。

党的十八大以来，我国相继出台了国家安全法、反间谍法等一系列涉及国家安全领域的综合性或专门性法律。国家安全法是保证国家安全方面的基本法律，体现了总体国家安全观的理念和要求。其他关于国家安全方面的专门法律、法规、规章是在国家安全法的基础上制定的，形成了具有中国特色的国家安全法律体系。香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，香港特别行政区法律体系是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，香港特别行政区的宪制秩序是中华人民共和国统一宪法秩序的组成部分。如前所述，香港回归23年来，香港特别行政区未能就国家安全完成自行立法的宪制义务，不仅给香港特别行政区的安全造成了极大影响，也给整个国家的安全造成了极大风险。

按照香港基本法的规定，全国性的法律如果要在香港特别行政区适用，或者是直接公布实施，或者立法适用。而国家安全法的部分条款并不能完全适用于香港特别行政区，而只能由香港特别行政区立法机关通过转化为当地法律进行适用。可想而知，后一种方式在短时间内是不可能做到的。香港国安法的制定和实施，从国家层面上完善了国家安全法律体系，弥补了国家安全法律体系的一个“缺口”，是落实总体国家安全观的体现，推进了国家治理体系和治理能力现代化。

保障香港特别行政区的繁荣和稳定

香港特别行政区作为国际金融、贸易、航运中心，不仅保持着相当长时间的繁荣和稳定，并且以自己的独特地位和优势服务于国家的改革开放和现代化建设。香港特别行政区要继续保持繁荣发展的局面，就必须有良好稳定的社会秩序。否则，不仅不能保持繁荣发展，而且有可能丧失其作为国际金融、贸易、航运中心的地位。

始于2019年6月的“修例风波”，给香港社会造成了极大的破坏，同时也给国家安全带来极大的隐患和风险。《逃犯条例》是一项在香港回归之前就有的法律。根据该条例，香港与英国、美国、新加坡等20个司法管辖区签有移交逃犯的协议。此次修例的内容是扩大移交逃犯的地区范围，特别是必须及时将杀人嫌疑犯陈某移交至我国台湾地区接受审判，其目的本来非常简单，也非常正常。但是反中乱港势力借此机会公然鼓吹“港独”“自决”“公投”等主张，从事破坏国家统一、分裂国家的活动；公然侮辱、污损国旗国徽，煽动港人反中反共、围攻中央驻港机构、歧视和排挤内地在港人员；蓄意破坏香港社会秩序，暴力对抗警方执法，毁损公共设施和财物，瘫痪政府管治和立法会运作。一些外国和境外势力公然干预香港事务，与香港反中乱港势力勾连合流、沆瀣一气，为香港反中乱港势力撑腰打气、提供保护伞，利用香港从事危害我国国家安全的活动。在整个风波过程中，有证据表明有外国势力在台前幕后进行策划、组织、指挥。反中乱港势力和外部敌对势力不仅制造暴力事件，而且挑战“一国两制”底线，妄图把香港变成对内地进行渗透、颠覆活动的基地。

香港国安法就是要通过防范、制止和惩治分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪和勾结外国或境外势力危害国家安全这四类危害国家安全的罪行，对极少数严重危害国家安全的犯罪分子高悬利剑，对干预香港事务的外部势力形成震慑。其目的在于，有效保障香港特别行政区的良好社会秩序、经济秩序，充分保障在香港的外国投资者的合法权益，最终保障香港特别行政区的繁荣发展。

保障香港特别行政区居民的合法权益

香港国安法第四条规定，香港特别行政区维护国家安全应当尊重和保障人权，依法保护香港特别行政区居民根据香港特别行政区基本法和《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于香港的有关规定享有的包括言论、新闻、出版的自由，结社、集会、游行、示威的自由在内的权利和自由。香港特别行政区维护国家安全与保障香港居民合法权益从根本上来说是一致的，主要表现在以下三个方面：

首先，依法有效防范、制止和惩治危害国家安全的极少数违法犯罪行为，是为了更好地保障香港绝大多数居民的生命财产安全，更好地保障基本权利和自由。如前所述，自去年6月“修例风波”以来，反中乱港势力在外国或境外势力的支持、鼓动下，搅动整个香港社会不得安宁，正常的生活秩序无法维持，香港居民的权利和自由已无法得到保障。

其次，香港国安法只是规定对分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪和勾结外国或境外势力危害国家安全这四类犯罪行为进行惩罚，防范、制止和惩治的是那些危害国家安全的极少数违法犯罪分子，并不涉及香港居民合法的权利和自由的行使。

再其次，香港国安法明确规定任何维护国家安全的工作和执法，都必须严格依照法律规定、符合法定职权、遵循法定程序。例如，在总则部分规定了罪刑法定原则、无罪推定原则、保障犯罪嫌疑人、被告人和刑事诉讼参与人的合法诉讼权利、一事不再理原则及无溯及力原则等。

“一国两制”“港人治港”、高度自治是自香港回归以来中央一贯坚持的既定方针，制定和实施香港国安法，目的是按照全面准确贯彻“一国两制”方针的总要求，把“一国两制”的原则和底线进一步法律化，更好地保证香港特别行政区繁荣稳定发展、保证“一国两制”行稳致远。

（作者系中国人民大学法学院教授、博士生导师，中国宪法学研究会副会长、中国香港基本法澳门基本法研究会副会长）

《中国教育报》2020年09月03日第5版

作者：胡锦光