拜登税改可能改变全球税改方向

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沈怡然 3月31日，白宫公布了拜登政府的《美国就业计划》。该计划名为就业计划，实质上是一个庞大的基建投资计划，涵盖了交通系统、供水供电宽带、公共建筑和公共住房改造等6大领域，预计投资高达2.35万亿美元。白宫同时公布了《美国税收计划》，以为这一雄心勃勃的基建投资计划筹集资金。

一、拜登政府税收计划的主要内容

将美国企业所得税率从现在的21%提高至28%。2017年，特朗普将美国联邦企业所得税税率从35%降至21%，拜登政府计划重新提高到28%。如果加上地方部分的企业所得税，在大多数美国州，企业所得税税率将达到30%以上。这既高于OECD国家24.2%的平均水平，也高于我国25%的企业所得税率。

将跨国公司的全球最低税率提高至21%，并逐国计算。针对一些跨国公司在不同国家和地区之间进行税收套利的行为，该计划提出，将跨国公司全球最低税率从特朗普时期的10.5%提高到21%，同时改变原来按全球总利润计算税收的办法，一个国家一个国家地计算跨国公司应当缴纳的税收。

新增对企业帐面利润征税的做法，税率为15%。所谓的帐面利润，是指企业每年向投资人报告时使用的财务报表中的利润，通常高于用来计算纳税的利润。拜登政府此举，旨在补上企业尤其是跨国企业过度享受税收优惠政策的漏洞。不管企业怎样进行税收筹划，如果税务机关认定其税负过低，就不再按税法计算出来的利润征税，而按财务报表显示的利润征收15%的企业所得税。

取消部分对跨国公司的重要税收优惠政策。为了促使企业将就业和知识产权带回美国，该计划取消了一系列针对跨国公司的重大税收优惠政策。主要包括：取消对美国公司在海外投资前10%的收益不纳税的规定，停止给予企业向海外外包的相关税收抵扣，消除知识产权转让带来的税收漏洞等，同时扩大税务机关对跨国企业的审计范围。

除了以上几个方面，该税收计划还涉及到个人所得税、社保税等方面，主要是将年收入40万美元以上家庭的最高边际税率从37%恢复到39.7%，同时征收12.4%的社保税。该计划同时增加了对有儿童家庭的税收抵免，对农村、清洁能源、重要产品供应链、小企业等也提供了相应的税收支持。

二、拜登政府税收计划的国内影响

拜登政府税收计划的大部分内容源于其竞争纲领，这次正式公布时已取消了一些可能会引发强烈抗争的方面（如遗产税），在一定程度上缓和了社会情绪。另外，即使共和党提出反对意见，根据美国法律，政府可以启动预算协商程序，以简单多数的方式由参议院通过。因此，我们预判该计划付诸实施的概率很大。

该计划预计15年内将增加2万亿美元的财政收入。总体而言，拜登税收计划的主要目标是为其庞大的基建投资计划筹集资金，针对的主要是大企业（尤其是跨国企业）和高收入群体。根据美国税收基金会测算，该计划将在未来15年内，为美国联邦政府增加约2万亿美元的收入，基本上等同于基建部分的总支出。其中，提高企业所得税、加强对跨国企业海外利润的税收征管，预计将贡献1.3万亿美元，占全部基建投资计划的55%。

该计划在一定程度上缓解美国日益扩大的贫富差距。据美国税收基金会的测算，这项计划实施后，2021年美国收入最高的1％的纳税人，税后收入减少约11.3％；收入最高的5％纳税人，税收收入减少约1.3％。但拜登政府承诺，90%以上的纳税人，“不会看到一分钱的额外联邦税”，甚至收入较低的20%的群体，收入还将有所上升。

该计划对美国的短期经济表现有一定的负作用。由于拜登税收计划的主要目的是提高大企业和高收入群体的税收负担，因此必然会影响到美国短期的经济与投资表现。美国税收基金会的静态测算显示，这项计划将使美国经济下降1.62%，投资降低3.75%，同时减少54万个就业岗位。但长期而言，该计划有利于改善和提升美国的基础设施水平，对经济增长有益。

三、拜登政府税收计划可能产生的国际影响

将全球税改从减税扭转到加税方向。历史地看，美国政府每一次大的税改，都产生了全球影响。比如，2017年的特朗普税改，就驱动了全球范围内的减税浪潮。此次拜登税改，则可能将全球近年来的税改潮流，从减税扭转到加税的方向上来。这与疫情后各国出现财政困难，急于寻找替代财源的内在需要是一致的。事实上，英国已确定到2023年，将大企业的所得税率从现在的19%渐进提高到25%，另外一些国家也正在筹划类似增加税收的方案。

全球最低税率有望达成。所谓全球最低税率，是指跨国公司应当承担的最低税负。这个问题之所以出现，主要是跨国公司利用各国政府竞相吸引外国投资，纷纷出台各种税收优惠政策所形成的“税率鸿沟”，通过各种方式转移利润，最终使其所承担的税负低到完全不合理。为了应对这个问题，OECD主导的全球税收改革方案已提出将全球最低税率设定为12.5%，以确保跨国企业“最少交一次税”。特朗普时期，美国政府对OECD这一提议直接拒绝。拜登政府上台后，已多次公开表示愿意回到OECD的谈判桌上，共同推动全球数字经济税收改革，结束全球税率逐底竞争。该计划率先在国内推出最低税率，可视为全球最低税率有望达成的前兆。

美籍高科技公司将面临 “回流”与“交税”的艰难选择。促使美元回流，将资金和就业带回美国本土，是近年来美国政府的一贯主张。但不同时期，政府采用的具体政策各不相同。特朗普时期，政府主要采用“税收赦免”的方式，通过增加知识产权的税收抵扣、降低海外投资收入的税率等方式，吸引在外美企主动回流。但由于其它国家和地区推出更低的税率，因此效果不彰。此次拜登政府的税收计划反其道而行之，一方面对企业减少抵扣、提高税率，另一方面协调出台全球最低税率，内外夹击，逼迫在外的美国企业要么将知识产权和就业转移回美国，要么承担较高税负，二者必选其一。

四、利用拜登税改带来的改变，加快推进我国直接税改革

近年来，我国税改的主要基调是减税降费，“十三五”时期累计达到7.6万亿元。2020年受新冠疫情影响，税收进一步下降，目前以税收计算的宏观税负已下降到15.2%，为1994年分税制改革以来的最低。综合考虑各方面情况，有必要在优化、落实相关减税降费政策的同时，深化政府收入的结构性调整，以稳定宏观税负。可利用拜登税改可能带动的全球税改趋势变化，加快推动我国从间接税为主向直接税为主转型的步伐。当然，在操作层面要把握好节奏，保持宏观政策的连续性稳定性，做到不急转变。

（作者系国务院发展研究中心宏观经济部副部长）