深化油气资源管理改革（一）

　　油气始终受到党中央、国务院高度重视，视为能源安全的关键问题。节节攀高的石油天然气对外依存度，深刻影响我国经济军事外交政策。油气领域的改革是当前经济体制改革重点之一，而。为配合国家对油气体制的改革，本人于2015年主持完成 “油气资源管理制度改革研究”。2016-2017年国家已相继出台了有关改革决定和意见，本改革建议有与之不符的，请忽略。为纪念改革开放40周年，本研究主要成果摘要分期登出，供进一步讨论探索。

　　十余年的高油价刺激了新能源、替代能源和非常规油气开发技术的飞速发展，形成了新的能源格局；越来越严峻的生态环境和气候变化，也要求利用清洁低碳能源，石油在全球能源消费中的比例逐渐下降，面临石油时代更替的挑战。石油投资大幅下滑，表明其战略地位也在下降，作为战略资源的光环正在褪去，回归其大宗商品属性。但全球石油资源充足，开发技术发展迅速，也保障了石油在能源竞争中的有利地位，今后30年乃至更长一段时期，石油作为世界主导能源的地位不会改变，仍然在世界能源、经济中发挥重要影响。

　　我国是高碳能源消费比例很高的国家，煤炭仍高达64%以上，石油占18%。我国已承诺在2030年前二氧化碳排放达到峰值，面临改善生活质量、保护生态环境和控制气候变化的极大压力，需要大幅度降低煤炭利用。目前新能源的开发利用步伐虽在加快，但成本依然较高，消费比重很低，难以在十数年的时间内有效替代煤炭，因此最现实可行的办法还是大幅度提高石油天然气的消费比例，特别是天然气。因此石油天然气在我国的能源供应中需要发挥更大的作用。

　　历经几十年的发展，我国油气产业取得辉煌业绩，资源勘探开发跨上了新台阶，已成为油气生产、消费、加工大国，四大石油企业跻身世界500强，是国际油气领域投资的重要国家。在取得重大进展的同时，面临的挑战也越来越大，企业内部的问题也越来越多。

　　我国油气资源丰富但品质总体较差，80%以上的资源属于低渗透、低孔隙、致密岩性和海域深层的低品质、高风险类型资源，已开发的成熟区也大多处于高含水阶段，勘探开发成本高。数十年来，石油企业体制改革进展缓慢，企业经济效益和向国家交纳的税费占营业额比例逐年下降，尤其是油气价格下跌后，各类问题充分暴露，不仅面临资源变差、投资减少、技术不精、市场不旺、国际市场竞争压力大等多方面的挑战，而且自身经营困难，上游开工不足，利润大幅下滑，甚至亏损；企业富余人员多，职工收入下降，内部矛盾增多，企业大而不强、大而不优、大而不活的问题更为突出；勘探开发及技术研发投入连年下降，不仅增储增产乏力，而且难以维持现状，长此以往势必影响我国能源长期稳定安全。勘探开发技术服务市场大幅萎缩，技术研发投入也大幅减少。

　　总体上我国能源基本上能立足国内保障供应安全，但能源安全的核心——石油却一直没有有效解决，对外依存度年年攀高，去年已超过60%。天然气对外依存度也超过30%。按我国对CO2排放的承诺，预计到2030年，煤炭消费比例要降到50%以下，非化石能源比例力争达到20%，意味着油气的消费比例由目前的24%上升到30%以上，且主要依赖进口解决，对外依存度进一步提高，能源安全问题更为突出。因此提高国内油气生产量，是国家能源安全的战略选择。

　　国家长期以来将石油作为战略物资进行特殊管理，在法规层面作了一些开发限制。主要有三项，一是从事石油天然气勘查开采的企业须经国务院批准，目前只有中石油等四家具有这项资格；二是申请探矿权必须具有石油天然气地质勘查资质，目前也只有中石油等四家具有这项资质；三是对外合作采取专营制度，中海油在海域专营，中石油、中石化在陆上专营。与此有关的就是四家石油国企占据了几乎所有的油气有利区，形成了事实上的资源垄断和技术服务市场垄断。

　　上述规定限制了其他企业的进入。虽然国家出台了一系列政策鼓励其他资本进入，但由于矿业权市场不开放，石油企业改革的积极性不高，玻璃门、旋转门使社会资本实际上进不去；对外专营制度也使其他企业难以吸引外资增加投入、提高技术水平；企业缺乏竞争也使成本难以降下来；现石油企业大量已探明的难动用、低效资源资产不能盘活利用，制约了油气高效开发和企业的健康发展。油气价格下跌后，更使勘查开发投入能力严重受损，油气上业处于失血状态，投入不足问题更加突出。

　　与我国油气开放存在的问题相伴，油气资源管理也存在诸多制度问题。如石油、天然气、页岩气、油页岩、油砂、煤炭与煤层气都是独立矿种，但管理方式、审批权限不同，与非油气矿产在空间上的重叠也很普遍，资源合理开发、安全生产矛盾较多，矿业权重叠问题难处理；现行制度下矿业权审批过程中需要完成大量的行政许可、审批事项以及矿业权实地核查工作，有许多审批、核查工作是由其他部门、地方政府或国土资源管理部门完成的，且不少是矿业权登记的前置性要件，往往形成审批登记的时间很长；各企业经营范围不同、资格不同，能源资源综合利用难；油气价格下跌后，现有的油气经济利益分配机制对国家利益体现严重不足，资源利益分配出现新的不平衡；石油、天然气、煤层气和页岩气由中央政府一级登记管理、一级许可，由于我部监督力量弱小、管理基础薄弱，监督维权不够；油气地质资料汇交少，资料信息难共享；油气不能及时开发产生效益、有些资源开发管理规定不符合油气勘探开发的特点等。

　　这些问题一方面与法律制度建设落后有关。《矿产资源法》将矿业权管理与行政许可（审批）管理合二为一，勘查许可证、采矿许可证既是探矿权、采矿权的载体，同时又是行政审批的载体，混淆了矿业权的私权属性和行政许可的公权属性，造成产权管理与行政许可管理关系上的混乱，也无法理清各级政府监督管理职责，监督管理难以到位。另一方面与现有管理制度不适应油气开发经济规律。现行的资源开发流程和规定主要适用固体矿产，而且计划经济色彩较浓，必须整体探明整体开发，这与非常规油气需要较长时间的试采、常规油气高效开发、尽快取得经济效益的油气经济规律不符。

　　油气价格下降对世界油气领域产生重大冲击，企业利润大幅下滑，投资大幅紧缩，政府收入也大减，社会问题也多发。面对严峻的国际石油市场形势，石油生产国、石油开发企业都进行了政策、措施调整。美国放开了石油出口禁令，俄罗斯改革税费制度以鼓励出口，沙特等中东国家在酝酿石油外的投资和金融改革，伊朗修改合同规则以吸引投资。尤其是产油发展中国家，改革力度很大，如墨西哥进行了比较彻底的市场化改革。国外石油企业除压缩投资规模外，还通过资产和股权转让优化资产组合、下放基层经营自主权等办法提高或维持经营效益。采取更开放的市场、更灵活的政策，不仅是应对当前严峻形势的举措，也是世界能源发展的趋势、潮流。