应急普法 《安全生产法》释义第1-20条

　　张勇 全国会法制工作委员会副主任，全国会香港特别行政区基本法委员会副主任，全国会澳门特别行政区基本法委员会副主任。

　　(2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过；根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议关于《关于修改部分法律的决定》第一次修正；根据2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》第二次修正；根据2021年6月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改＜中华人民共和国安全生产法＞的决定》第三次修正，主席令88号令予以公布，2021年9月1日起施行）。

　　第一条为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法。

　　立法目的是制定一部法律的宗旨和需要实现的目标。安全生产法作为我国安全生产领域的基础性、综合性法律，立法目的具有较强的综合性和概括性，主要体现在加强安全生产工作、防止和减少生产安全事故、保障人民群众生命和财产安全、促进经济社会持续健康发展等方面。

　　一、加强安全生产工作。所谓“安全生产”是指在生产经营活动中，为避免发生造员伤害和财产损失的事故，有效消除或控制危险和有害因素而采取一系列措施，使生产经营过程在符合规定的条件下进行，以保证从业人员的人身安全与健康、设备和设施免受损坏、环境免遭破坏，保证生产经营活动得以顺利进行的相关活动。“安全生产”一词中所讲的“生产”，是广义的概念，不仅包括各种产品的生产活动，也包括各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动。生产经营单位为了追求利益的最大化，在生产经营活动中往往都是以营利为目的，这是符合市场经济规律的。但是，追求利益绝不能以牺牲从业人员甚至公众的生命安全为代价。如果不注重安全生产，一旦发生事故，不但给他人的生命财产造成损害，生产经营者自身也会遭受重大损失。因此，保证生产安全，首先是生产经营单位自身的责任，这既是对社会负责，也是对生产经营者自身利益负责。同时，国家作为社会公共利益的维护者，为了保障人民群众的生命财产安全，为了全体社会成员的共同利益，也必须运用国家权力，加强安全生产工作，对安全生产实施有效的监督管理。安全生产关系人民群众的生命财产安全，关系改革发展和社会稳定大局。党中央、国务院高度重视安全生产工作。新中国成立以来特别是改革开放以来，采取了一系列重大措施加强安全生产工作。国家相继出台了一系列政策规定，比如2004年印发了《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的决定》，2010年印发了《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》，2011年印发了《关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》，2016年印发了《中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称“意见”）。此外，国务院办公厅、有关部门也先后印发了一系列加强安全生产工作的文件。作为国家治理体系的一项重要内容，加强安全生产工作应当综合运用法律的、经济的和其他必要的手段。按照全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的要求，我国安全生产法律制度体系经历了不断完善发展的过程。2002年6月29日，九届全国会第二十八次会议通过了《安全生产法》。法律实施以来，对预防和减少生产安全事故，保障人民群众生命财产安全发挥了重要作用。此后，根据不同时期安全生产的形势和任务要求，对安全生产法进行了修改。2009年8月，十一届全国会策十次会议通过关于修改部分法律的决定，对安全生产法个别条文作出修改；2014年8月，十二届全国会第十次会议通过了关于修改安全生产法的决定，对安全生产法第二次修正；2021年6月，十三届全国会第二十九次会议通过了关于修改安全生产法的决定，对安全生产法第三次修正。制定和修改完善安全生产法，本身就是加强安全生产工作的一个重要方面。二、防止和减少生产安全事故所谓生产安全事故，是指生产经营单位在生产经营活动（包括与生产经营有关的活动）中突然发生的，伤害人身安全和健康、损坏设备设施或者造成直接经济损失，导致生产经营活动暂时中止或永远终止的意外事件。按照国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，生产安全事故根据造成的人员伤亡或者直接经济损失，一般分为四个等级：特别重大事故、重大事故、较大事故、一般事故。在生产经营活动中，从业人员处于室内、室外、井下、高空、高温等不同的环境和场所，使用不同的机器设备和工具，进行采掘、砌筑、切屑、冲压、浇铸、焊接、切割、装配、爆破、驾驶、吊装等不同的作业活动。许多作业活动都存在某些可能会对人身和财产安全造成损害的危险因素。如果在生产经营活动中对各种潜在的危险因素缺乏认识，或者没有采取有效地预防、控制措施，这种潜在的危险就会造成诸如触电、淹溺、灼烫、火灾、坠落、坍塌、冒顶片帮、透水、爆炸、中毒、窒息等导致人身伤害和财产损失的生产安全事故。因此，保证生产安全，预防和减少事故发生，成为生产经营活动中最重要的主题。虽然有些事故还难以做到完全避免，但只要对安全生产高度重视，加大投入，严格遵守法律、法规、规章和操作规程，事故是可防可控的。从我国安全生产的现状看，由于党和国家的高度重视，经过各方面的努力，近年来安全生产状况总体上有所好转，工矿企业各类伤亡事故逐年下降，伤亡人数逐年减少。但是，由于我国正处于快速发展进程中，安全生产基础仍然比较薄弱，安全生产责任不落实、安全防范和监督管理不到位、违法生产经营建设屡禁不止等问题仍然较为突出，生产安全事故易发多发的局面还未得到根本扭转，特别是重特大事故尚未得到有效遏制，安全生产的各方面工作亟须进一步加强。制定并根据形势任务需要不断完善安全生产法，从法律制度上规范生产经营单位的安全生产行为，确立保障安全生产的法定措施，并以国家强制力保障这些法定制度和措施得以严格贯彻执行，就是为了防止和减少生产安全事故。三、保障人民群众生命和财产安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事。这就要求生产经营单位必须始终把安全生产放在重中之重的位置，始终把保障人民群众生命财产安全放在首位，进一步牢固树立人民至上、生命至上的理念，严格落实全员安全生产责任制，决不能以牺牲人的生命为发展的代价。通过立法，强化生产经营单位的主体责任，重视安全生产，防止和减少生产安全事故，最根本的目的还是保障人民群众的生命和财产安全，维护社会稳定，保证社会主义现代化建设的顺利进行。四、促进经济社会持续健康发展安全生产是安全与生产的统一，其宗旨是安全促进生产，生产必须安全。搞好安全工作，改善劳动条件，可以调动职工的生产积极性；减少职工伤亡，可以减少劳动力的损失；减少财产损失，可以增加企业效益，无疑会促进生产的发展。生产必须安全，是因为安全是生产的前提条件，没有安全就无法生产。安全生产与经济社会发展应当同步，要促进经济的健康发展。只有加强基础建设，加强责任落实，加强依法监管，全面推进安全生产各项工作，持续降低事故总量和伤亡人数，有效防范和遏制重特大事故，促进安全生产状况持续稳定好转，才能保障经济社会全面、协调、可持续健康发展。这是安全生产法的重要立法目的之一。

　　第二条在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。

　　安全生产法对安全生产领域的基本法律制度做了规定，适用于中华人民共和国领域内所有从事生产经营活动的单位的安全生产，同时考虑到一些行业领域比较特殊，国家根据实际需要制定了专门的法律、行政法规，对这些领域的安全生产问题作了特殊的规定，这些行业领域在适用安全生产法的同时，有关法律、行政法规另有规定的，应当适用其规定。

　　1、法律适用的空间效力。即法律适用的地域范围。总的来说，本法在中华人民共和国领域内适用。按照法律空间效力范围的普遍原则，是适用于制定它的机关所管辖的全部领域，安全生产法作为全国会制定的法律，其效力自然及于中华人民共和国的全部领域。按照我国香港、澳门两个特别行政区基本法的规定，只有列入这两个基本法附件三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。安全生产法没有列入两个基本法的附件三中，因此暂不适用于香港特别行政区和澳门特别行政区。香港和澳门的安全生产立法，由这两个特别行政区的立法机关自行制定。

　　2、法律适用的主体范围。依照本条规定，本法适用的主体范围，是在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位，是指一切合法或者非法从事生产经营活动的企业、事业单位和个体经济组织以及其他组织。包括国有企业事业单位、集体所有制的企业事业单位、股份制企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业、合伙企业、个人独资企业等，不论其性质如何、规模大小，只要是中华人民共和国领域内从事生产经营活动，都应遵守本法的各项规定。

　　3、法律适用的时间效力。法律从什么时候开始发生效力和什么时候失效。关于本法的时间效力，附则第119条对本法的生效时间做了规定，即2002年11月1日。截至目前，安全生产法已经过三次修改，每次修改均会对当次修改决定的实施日期作出规定，三次修改决定的施行日期分别是2009年8月27日、2014年12月1日、2021年9月1日。需要说明的是，修改决定的施行日期并不影响本法的施行日期，从时间效力上讲，安全生产法仍然从2002年11月1日起生效，生效日期之后从事生产经营活动的单位的安全生产，都纳入本法调整范围。

　　本法的调整事项，是生产经营活动中的安全问题。因此，其适用的范围限定在生产经营领域。不属于生产经营活动中的安全问题，如台风和地震引发的自然灾害、公共场所集会活动中的安全问题等，不属于本法的调整范围。这里讲的“生产经营活动”，既包括资源的开采活动，各种产品的加工、制作活动，也包括各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动。按照依法治国、依法行政的要求，各级人民政府及政府有关部门对安全生产的监督管理，也必须遵守本法规定。依照本法规定对安全生产工作负有监督管理职责的机关及其工作人员应当依法履行职责。

　　考虑到国民经济行业分类较多，有一部分从事生产经营活动的单位或者某些安全事项具有特殊性，需要由专门的部门采取特殊的安全监管措施，对其单独立法进行规范是必要的。目前，已经有一些专门法律和行政法规对于特殊的生产经营活动及特殊的安全事项作出规定。如消防安全就属于特殊的安全事项，消防安全问题由消防法调整；道路、铁路、水运、空运等交通运输的安全问题，属于特殊的生产经营活动，其生产经营单位也比较特殊，从事的生产经营活动与一般生产经营单位在固定场所进行相比，有所不同，是在移动中进行的，目前已有道路交通安全法、铁路法、海上交通安全法、民用航空法等法律专门调整；为保障核安全，预防与应对核事故，安全利用核能，已制定核安全法；为防止放射性污染，保障健康，已制定放射性污染防治法；为预防特种设备事故，保障人生和财产安全，已制定了特种设备安全法。除以上法律外，相关领域还制定了大量行政法规。也就是说，在这些领域的安全事项，由有关的法律、行政法规进行调整，执行有关法律、行政法规中已作出的规定。对于一些安全生产方面的问题，上述法律、行政法规中未作规定的，仍然适用本法的规定。

　　需要说明的是，除了以上特殊领域安全生产法律的适用规则外，安全生产法的适用还需要与有关法律做好衔接。如矿山安全法对矿山安全生产、劳动法对劳动安全、煤炭法对煤矿安全、建筑法对建筑安全等都做了比较详细的规定，这些法律的规定与安全生产法的规定在原则、精神上是一致的，为了减少法律之间的必要的重复，对这些法律中已经做出比较具体规定的事项，安全生产法不再重复，只做出基本规定或原则规定。

　　安全生产工作应当以人为本，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，树牢安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范化解重大安全风险。

　　安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，强化和落实生产经营单位的主体责任与政府监管责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。

　　安全生产工作的指导思想、方针、原则和机制是立法价值取向和制度构建的重要基础，并随着经济社会不断发展而发展、充实和完善。此次修改安全生产法，将近几年安全生产领域改革发展中不断发展的指导思想和原则要求，在法律中予以明确，作为当前和今后一个时期安全生产工作的根本遵循。

　　当前，我国工业化、城镇化持续推进，生产经营规模不断扩大，传统和新型生产经营方式并存，各类事故隐患和安全风险交织叠加，生产安全事故易发多发的特点仍然比较明显。针对这些新情况和新问题，党中央统筹全局、协调各方，持续推动安全生产领域改革发展取得新进展，特别是2016年12月印发的《意见》，作为新中国成立以来第一个以党中央、国务院名义出台的安全生产工作的纲领性文件，女新时代，我国安全生产领域改革发展的指导思想，基本原则，目标任务和具体措施提出了明确要求，意见提出，地方各级党委要认真贯彻执行党的安全生产方针，在统揽本地区经济社会发展全局中同步推进安全生产工作，定期研究解决安全生产重大问题。从这些年的实践看，坚持党的领导，是我国安全生产形势持续向好的决定性因素。此次修改安全生产法，贯彻落实党的十九届五中全会和《意见》精神，增加规定安全生产工作坚持中国党的领导，有利于统筹推进安全生产系统治理，大力提升我国安全生产整体水平。

　　中国特色社会主义进入新时代，安全生产工作的理念不断发展、丰富和完善。党的十九届五中全会提出，坚持人民至上，生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，全面提高公共安全保障能力。此次修改安全生产法，贯彻落实党中央要求，结合近年来安全生产理念的发展，对有关规定作了进一步完善。

　　一是安全生产工作以人为本，坚持人民至上，生命至上，把保护人民生命安全摆在首位。以人为本，就是要以人的生命和健康为本。作为生产经营单位，在生产经营活动中，要做到以人为本，就要以尊重职工、爱护职工、维护职工的人身安全为出发点，以消灭生产经营活动中的潜在隐患为主要目的。要关心职工人身安全和身体健康，不断改善劳动环境和工作条件。真正能做到工作为了人，干工作依靠人，绝不能以牺牲人的生命作为代价发展经济。具体来讲就是，当人的生命健康与生产经营单位经济效益、财产保护面临冲突时，首先应当考虑人的生命健康，而不是考虑经济效益和财产利益。

　　二是树牢安全发展的理念。坚持以人民为中心的发展思想，就是既要让人民富起来，又要让人民的安全和健康得到切实保障。发展是安全的基础和保障，安全是发展的前提和条件。血的教训表明，诸多事故都是“重发展轻安全、重效益轻安全”种下的苦果。发展理念上的上失向、失序、失衡，往往是最大的风险隐患。2020年4月，习就安全生产工作作出重要指示强调，各级党委和政府务必把安全生产摆在摆到重要位置，树牢安全发展理念，决不能只重发展不顾安全。安全发展理念要求在安全生产工作中坚持统筹兼顾，协调发展，正确处理安全生产与经济社会发展、安全生产与速度质量效益的关系，坚持把安全生产放在重要位置，促进区域、行业领域的科学、安全、可持续发展，绝不能以牺牲人的生命健康换取一时的发展。要自觉坚持安全发展，使经济社会发展切实建立在安全保障能力不断增强、劳动者生命安全和身体健康得到切实保障的基础上，确保人民群众平安幸福地享有经济发展和社会进步的成果。要大力实施安全发展战略，坚持依法依规，综合治理。健全完善安全生产法律法规、制度标准体系，严格安全生产执法，严厉打击非法违法行为，综合运用法律、行政、经济等手段，推动安全生产工作规范、有序、高效开展。

　　依照本条规定，安全生产工作应当坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范化解重大安全风险。这一方针是开展安全生产工作总的指导方针，是长期实践的经验总结。

　　1、安全第一。在生产经营活动中，在处理保证安全与实现生产经营活动的其他各项目标的关系上，要始终把安全特别是从业人员、其他人员的人身安全放在首要位置，实行“安全优先”的原则。在确保安全的前提下，努力实现生产经营的其他目标。当安全工作与其他活动发生冲突和矛盾时，其他活动要服从安全，绝不能以牺牲人的生命、健康为代价换取发展和效益。安全第一，体现了以人为本的发展思想，是预防为主，综合治理的统帅，没有安全第一的思想，预防为主就失去了思想支撑，综合治理就失去了整治依据。

　　2、预防为主。预防为主，是安全生产工作的重要任务和价值所在，是实现安全生产的根本途径。所谓预防为主，就是要把预防生产安全事故的发生放在安全生产工作的首位。对安全生产的管理，主要不是在发生事故后去组织抢救，进行事故调查，找原因、追责任、堵漏洞，而要谋事在先、尊重科学、探索规律，采取有效的事前控制措施，千方百计预防事故的发生，做到防患于未然，将事故消灭在萌芽状态。只要思想重视，预防措施得当，绝大部分事故特别是重大事故是可以避免的，坚持预防为主，就要坚持培训教育为主，在提高生产经营单位主要负责人、安全管理人员和从业人员的安全素质上下功夫，最大限度地减少违章指挥、违章作业、违反劳动纪律的现象，努力做到“不伤害自己，不伤害他人，不被他人伤害，保护他人不被伤害”。只在把安全生产的重点放在建立事故隐患预防体系上，超前防范，才能有效避免和减少事故，实现安全第一。

　　3、综合治理。将综合治理纳入安全生产方针，标志着对安全生产的认识上升到一个新的高度，是贯彻落实新发展理念的具体体现。所谓综合治理，就是要综合运用法律、经济、行政等手段，从发展规划、行业管理、安全投入、科技进步、经济政策、教育培训、安全文化以及责任追究等方面着手，建立安全生产长效机制。综合治理，秉承“安全发展”的理念，从遵循和适应安全生产的规律出发，运用法律、经济、行政等手段，多管齐下，并充分发挥社会、职工、的监督作用，形成标本兼治、齐抓共管的格局。综合治理，是一种新的安全管理模式，它是保证“安全第一，预防为主”的安全管理目标实现的重要手段和方法，只有不断健全和完善综合治理工作机制，才能有效贯彻安全生产方针。

　　4、从源头上防范化解重大安全风险。2019年11月29日，习总在主持中央局第十九次集体学习时讲话指出，要健全风险防范化解机制、坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。这一重要论述是对安全生产基本方针的进一步提炼和升华，对安全生产具有很强的指导意义。实践一再表明，许多事故的发生，都经历了从无到有、从小到大、从量变到质变的动态发展过程。因此，从以事故处置为主的被动反应模式向以风险预防为主的主动管控模式转变，是一种更经济、更安全、更有效的应急管理策略。具体而言，就是要严格安全生产市场准入，经济社会发展要以安全为前提，严防风险演变、隐患升级导致生产安全事故发生。比如，地方各级政府、有关生产经营单位应当建立完善安全风险评估与论证机制，科学合理确定企业选址和基础设施建设、居民生活区空间布局；高危项目审批必须把安全生产作为前置条件，国土空间规划布局、设计、建设、管理等各项工作必须以安全为前提，建立和实施超前防范的制度措施，实行重大安全风险“一票否决”，通过这些防范措施，最大限度地降低事故发生。

　　《意见》强调，明确部门监管责任，按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则，厘清安全生产综合监管与行业监管关系，明确各有关部门安全生产工作职责，并落实到部门工作职责规定中。此次修改安全生产法，在法律中规定“三个必须”原则，进一步明确了各方面的安全生产责任，健全完善了安全生产综合监管与行业监管相结合的工作机制，有利于加强协作、形成合力，建立比较完善的责任体系。

　　“三个必须”原则明确了政府部门的安全监管职责。管行业必须管安全，明确了负有安全监管职责的各个部门，要在各自的职责范围内，对所负责行业、领域的安全生产工作实施监督管理。同时，“三个必须”原则也明确了生产经营单位的决策层和管理层的安全管理职责。管业务必须管安全，管生产经营必须管安全，具体到生产经营单位中，就是主要负责人是安全生产的第一责任人，其他负责人都要根据分管的业务，对安全生产工作承担一定职责，负担一定的责任。在厘清责任、分清界限的同时，“三个必须”原则还要求负有安全监管职责的部门之间要相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，依法加强安全生产监督管理工作，切实形成监管合力。

　　1、生产经营单位主体责任。生经营单位是生产经营活动的主体，也是安全生产工作责任的直接承担主体。生产经营单位安全生产主体责任，是指生产经营单位依照法律、法规规定，应当履行的安全生产法定职责和义务。生产经营单位承担的安全生产主体责任，是指生产经营单位在生产经营活动全过程中必须按照本法和有关法律法规的规定履行义务、承担责任。比如应当按要求设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员，保障安全生产条件所必需的资金投入，对从业人员进行安全生产教育和培训，建设工程项目的安全设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用，等等。

　　生产经营单位既是社会经济活动中的建设者又是受益者，是安全生产中不容置疑的责任主体，在社会生产中负有不可推卸的社会责任。生产经营单位必须认识到安全生产是坚持科学发展理念的内在要求，也是生产经营单位生存与发展的必然选择。增强安全生产主体责任，实现安全生产，是生产经营单位追求利益最大化的最终目的，是实现物质利益和社会效益的最佳结合。强化和落实生产经营单位的主体责任，是保障经济社会协调发展的必然要求，是实现企业可持续发展的客观要求。因此，本条明确规定了要强化和落实生产经营单位的主体责任。

　　2、政府监管责任。政府监管责任是与生产经营单位主体责任联系十分紧密的责任。按照“三个必须”和谁主管谁负责的原则，政府有关部门对安全生产负有监督管理的职责。应急管理部门负责安全生产法规标准和政策规划制定修订、执法监督、事故调查处理、应急救援管理、统计分析、宣传教育培训等综合性工作，承担职责范围内行业领域安全生产监管执法职责。负有安全生产监督管理职责的有关部门依法依规履行相关行业领域安全生产监管职责，强化监管执法，严厉查处违法违规行为。其他行业领域主管部门负有安全生产管理责任，要将安全生产工作作为行业领域管理的重要内容，从行业规划、产业政策、法规标准、行政许可等方面加强行业安全生产工作，指导督促企事业单位加强安全管理。

　　按照本条的规定，安全生产工作要建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。建立这一工作机制的主要目的，是形成安全生产齐抓共管的工作格局。

　　1、生产经营单位负责，就要求落实生产经营单位的安全生产主体责任，生产经营单位必须严格遵守和执行安全生产法律法规、规章制度与技术标准，依法依规加强安全生产，加大安全投入，健全安全管理机构，加强对从业人员的培训，保持安全设施设备的完好有效。

　　2、职工参与，就是通过安全生产教育，提高广大职工的自我保护意识和安全生产意识，职工有权对本单位的安全生产工作提出建议。对本单位安全生产工作中存在的问题，有权提出批评、检举和控告，有权拒绝违章指挥和强令冒险作业。要充分发挥工会、共青团、妇联组织的作用，依法维护和落实生产经营单位职工对安全生产的参与权与监督权，鼓励职工监督举报各类安全隐患，对举报者予以奖励。

　　3、政府监管，就是要切实履行监管部门安全生产管理和监督职责。健全完善安全生产综合监管与行业监管相结合的工作机制，强化应急管理部门对安全生产的综合监管，全面落实行业主管部门的专业监管、行业管理和指导职责。各部门要加强协作，形成监管合力，在各级政府统一领导下，严厉打击违法生产、经营等影响安全生产的行为，对拒不执行监管监察指令的生产经营单位，要依法依规从重处罚。

　　4、行业自律，主要是指行业协会等行业组织要自我约束。一方面各个行业要遵守国家法律、法规和政策，另一方面行业组织要通过行规行约制约本行业生产经营单位的行为。通过行业间的自律，促使相当一部分生产经营单位能从自身安全生产的需要和保护从业人员生命健康的角度出发，自觉开展安全生产工作，切实履行生产经营单位的法定职责和社会责任。

　　5、社会监督，就是要充分发挥社会监督的作用，任何单位和个人有权对违反安全生产的行为进行检举和控告。发挥新闻媒体的监督作用。有关部门和地方要进一步畅通安全生产的社会监督渠道，通过设立举报电话，接受人民群众的公开监督。

　　第四条生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度，加大对安全生产资金、物资、技术、人员的投入保障力度，改善安全生产条件，加强安全生产标准化、信息化建设，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制，提高安全生产水平，确保安全生产。

　　平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位应当根据本行业、领域的特点，建立健全并落实全员安全生产责任制，加强从业人员安全生产教育和培训，履行本法和其他法律、法规规定的有关安全生产义务。

　　强化和落实生产经营单位主体责任，是安全生产法律制度体系设计的重要基础和基本要求。本条对生产经营单位安全生产的基本义务作出概括规定，具体的义务在第二章生产经营单位的安全生产保障以及本法有关条款中进一步规定。

　　根据本条规定，生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规。安全生产管理，必须坚持依法治理的原则。遵守安全生产法律法规，是所有生产经营单位必须履行的义务。本法是有关安全生产的专门法律，确立了有关安全生产的各项基本法律制度，是生产经营单位在安全生产方面必须遵守的行为规范。其他有关安全生产的法律，包括矿山安全法、建筑法、煤炭法等法律，以及特种设备安全法等专门领域的法律。此外，国务院也制定了若干有关安全生产的行政法规，各地方也根据法律、行政法规，结合本地实际情况，制定了一批有关安全生产的地方性法规。对这些有关安全生产的法律、法规，各生产经营单位都必须严格遵照执行。

　　安全生产管理是企业管理的重要内容。生产经营单位必须严格遵守安全生产法律法规，依法依规加强安全生产，要依法设置安全生产的管理机构，配备安全生产管理人员，建立、健全本单位安全生产的各项规章制度并组织实施，保持安全设备设施完好有效。生产经营单位的主要负责人、实际控制人要切实承担安全生产第一责任人的责任，带头执行现场带班等制度，加强现场安全管理。做好对从业人员的安全生产教育和培训，企业主要负责人、安全管理人员、特种作业人员一律经严格考核，持证上岗，职工必须全部经培训合格后才能上岗。坚持不安全不生产。搞好生产作业场所、设备、设施的安全管理等。

　　1、全员安全生产责任制，是根据我国的安全生产方针“安全第一、预防为主、综合治理”和安全生产法规建立的生产经营单位各级领导、职能部门、工程技术人员、岗位操作人员在劳动生产过程中对安全生产层层负责的制度。全员安全生产责任制是生产经营单位岗位责任制的细化，是生产经营单位中最基本的一项安全制度，也是生产经营单位安全生产、劳动保护管理制度的核心。全员安全生产责任制综合各种安全生产管理、安全操作制度，对生产经营单位及其各级领导、各职能部门、有关工程技术人员和生产工人在生产中应负的安全责任予以明确，主要包括各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。在全员安全生产责任制中，主要负责人应对本单位的安全生产工作全面负责，其他各级管理人员、职能部门、技术人员和各岗位操作人员，应当根据各自的工作任务、岗位特点，确定其在安全生产方面应做的工作和应负的责任，并与奖惩制度挂钩。实践证明，凡是建立、健全了全员安全生产责任制的生产经营单位，各级领导重视安全生产工作，切实贯彻执行党的安全生产方针、政策和国家的安全生产法规，在认真负责地组织生产的同时，积极采取措施，改善劳动条件，生产安全事故就会减少。反之，就会职责不清，相互推诿，而使安全生产工作无人负责，无法进行，生产安全事故就会不断发生。

　　2、安全生产规章制度，是以全员安全生产责任制为核心制定的，指引和约束人们在安全生产方面行为的制度，是安全生产的行为准则。其作用是明确各岗位安全职责，规范安全生产行为，建立和维护安全生产秩序。安全生产规章制度包括全员安全生产责任制、安全操作规程和基本的安全生产管理制度。是生产经营单位制定的组织生产过程和进行生产管理的规则和制度的总和。也称为内部劳动规则，是生产经营单位内部的“法律”。安全生产规章制度的建立与健全是生产经营单位安全生产管理工作的重要内容。实践中一些生产经营单位不重视安全生产，尤其是不重视规章制度建设，有的甚至没有规章制度，全员安全生产责任制不落实，极易出现生产安全事故，因此，本法强调生产经营单位要建立健全安全生产规章制度。

　　安全生产投入是生产经营单位实现安全发展的前提，是做好安全生产工作的基础，安全生产投入总体上包括资金、物资、技术、人员等方面的投入。安全生产条件，是指生产经营单位在安全生产中的设施、设备、场所、环境等“硬件”方面的条件，这些条件是与安全生产责任制度相配套的。生产经营单位必须加大投入保障力度，保障安全生产的各项物质技术条件，其作业场所和各项生产经营的设施、设备、器材和从业人员防护用品等方面，都必须符合保障安全生产的要求。为了实现安全生产，生产经营单位要做出一切努力，包括硬件设施，如为工人配戴安全帽等劳动防护用品，还包括软件方面，如安全生产教育、岗位培训等。国务院有关部门制定的有关行业的安全规程、规范和有关国家标准中，针对不同行业的生产经营特点及潜在的危险因素，规定了生产经营单位应当达到的基本安全生产条件，对国家的这些规定，生产经营单位必须严格执行，达不到规定的安全生产条件的，不得从事相关的生产经营活动。同时，要求生产经营单位在符合安全生产条件的基础上，还要不断改善安全生产条件，从根本上促进安全生产水平的提升。

　　1、安全生产标准化建设。安全生产标准化体现了“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，强调生产经营单位安全生产工作的规范化、科学化、系统化和法治化，强化风险管理和过程控制，注重绩效管理和持续改进，符合安全管理的基本规律，代表了现代安全管理的发展方向，是现代安全管理思想与我国传统安全管理方法、生产经营单位具体实际的有机结合，能有效提高企业安全生产水平，从而推动我国安全生产状况的持续稳定好转。2014年安全生产法修改时，提出推进安全生产标准化建设，经过多年推动实施，安全生产标准化建设已成为规范生产经营单位安全生产工作、提升生产经营单位安全管理水平和保障能力的重要抓手，应当把加强安全生产标准化作为生产经营单位落实主体责任的重要手段之一进行全面推广。

　　安全生产标准化包含安全目标、组织机构和人员、安全责任体系、安全生产投入、法律法规与安全管理制度、队伍建设、生产设备设施、科技创新与信息化、作业管理、隐患排查和治理、危险源辨识与风险控制、安全文化、应急救援、事故的报告和调查处理、绩效评定和持续改进等方面，目的是提高安全生产水平，确保安全生产。

　　2、安全生产信息化建设。加强信息化建设是提高安全生产管理水平的重要手段，是增强安全生产各项管理工作时效性的重要保障。安全生产信息化建设是安全生产的一项基础性工作，为各项安全管理提供技术保障。随着经济社会发展和科技进步，生产经营管理模式多样化，安全设施设备日益复杂，相关数据信息急剧增加，在这些因素作用下，安全管理工作任务变得日益繁重。因此，加强信息化建设，运用现代通信、大数据和互联网等科技手段服务于安全生产工作，建立稳定、高效、可靠的信息化支撑体系，有助于生产经营单位有关人员全面掌握安全生产动态，有效管控安全风险、及时发现并处置事故隐患，提升事故应急救援能力、切实提高本质安全水平。同时，生产经营单位加强信息化建设，能为安全生产监管信息平台及时汇集和提供安全生产的基础数据、通过覆盖全面的信息平台实现安全生产基础信息规范完整、动态信息随时调取、执法过程便捷可溯、应急处置快捷可视、事故规律科学可循、全面提升安全生产信息化水平。

　　按照《意见》要求，企业要定期开展风险评估和危害辨识，针对高危工艺、设备、物品、场所和岗位，建立分级管控制度，制定生产安全事故隐患分级和排查治理标准。构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制的主要要求包括：一是坚持关口前移，超前辨识预判岗位、企业、区域安全风险，对辨识出的安全风险进行分类梳理，采取相应的风险评估方法确定安全风险等级，通过实施制度、技术、工程、管理等措施，有效管控各类安全风险；二是强化隐患排查治理，加强过程管控，完善技术支撑、智能化管控、第三方专业化服务的保障措施，通过构建隐患排查治理体系和闭环管理制度，强化监管执法，及时发现和消除各类事故隐患，防患未然；三是强化事后处置，及时、科学、有效应对各类重特大事故，最大限度减少事故伤亡人数、降低损害程度。此次修改安全生产法，增加构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制的规定，主要目的是落实党中央、国务院有关工作要求，坚持把安全风险管控挺在隐患前面，把隐患排查治理挺在事故前面，实现生产经营单位安全风险自辨自控、隐患自查自治，形成政府领导有力、部门监管有效、企业责任落实、社会参与有序的工作格局。

　　近年来，我国经济产业结构转型升级加快，以平台经济为代表的新兴行业领域快速发展，新兴产业大量涌现，经济活动日益多元化，新兴行业领域在经济社会发展全局中的地位和作用日益凸显，在提高资源配置效率、促进社会充分就业等方面发挥了积极作用。新兴行业领域的生产经营活动涉及多专业、多领域交叉，部分行业领域涉及新工艺、新技术、新材料、新模式。随着新情况、新问题、新业态大量出现，“认不清、想不到、管不到”的问题突出，一些新兴行业领域相关法律法规及专业技术标准还不健全，特别是部分平台企业主体责任落实和从业人员安全权益保障不到位，从业人员安全意识和能力薄弱等问题也较为突出，一些重点领域、关键环节存在监管盲区，存在大量安全风险和事故隐患。此次修改增加规定“平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位应当根据本行业、领域的特点，建立健全并落实全员安全生产责任制，加强从业人员安全生产教育和培训，履行本法和其他法律、法规规定的有关安全生产义务”，就是要督促平台企业等生产经营单位统筹发展与安全，履行安全生产法定义务，从全员安全生产责任制、规章制度、安全培训、安全投入等方面进行规范，牢固树立安全“红线”意识，始终把从业人员生命安全放在首位。

　　第五条生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。

　　生产经营单位的安全生产工作是其各项工作的重中之重，生产经营单位的所有人员都应当高度重视安全生产工作。生产经营单位的主要负责人是本单位工作的主要决策者和决定者，只有主要负责人真正做到全面负责，才能搞好安全生产工作。其他负责人作为分管领域的直接员，应当对其职责范围内的安全生产工作负责。

　　一、生产经营单位的主要负责人和其他负责人本条所称的生产经营单位的主要负责人，对企业而言，不同组织形式的企业有所不同。根据《意见》的规定，生产经营单位的法定代表人和实际控制人同为安全生产的第一责任人。法定代表人，是指依法律或法人章程规定代表法人行使职权的负责人。我国法律实行单一法定代表人制，一般认为法人的正职行政负责人为其唯一法定代表人。对于公司制的企业，按照公司法的规定，有限责任公司（包括国有独资公司)和股份有限公司的董事长是公司的法定代表人，经理负责“主持公司的生产经营管理工作”。因此，有限责任公司和股份有限公司的主要负责人应当是公司董事长和经理（总经理、首席执行官或其他实际履行经理职责的企业负责人)。对于非公司制的企业，主要负责人为企业的厂长、然理、矿长等企业行政“一把手”。如《全民所有制工业企业法》规定、企业实行厂长（经理)负责制，厂长是企业的法定代表人，对企业负有全面责任。实际控制人，通常指虽不是企业的法定代表人或者股东、但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。在一般情况下，企业法定代表人由董事长或总经理担任，也是企业实际控制人。但是，一些企业特别是一些中小企业的法定代表人背后往往另有实际控制人，他们对企业的重大事项有最终的决策权。其他负责人是指主要负责人以外的有关负责人员，比如生产经营单位一把手以外的副职等人员。1、主要负责人必须是生产经营单位开展生产经营活动的主要决策人，享有本单位生产经营活动包括安全生产事项的最终决定权，全面领导生产经营活动。例如，生产经营单位的重大生产经营事项应由董事会决策的，那么董事长是主要负责人，个人投资生产经营单位的投资人是主要负责人。2、主要负责人必须是实际领导、指挥生产经营日常活动的决策人。一般情况下，生产经营单位的主要负责人是其法定代表人，但是某些公司制企业，特别是一些特大集团公司的法定代表人往往与其子公司的法定代表人同为一人，他不负责企业日常的生产经营活动和安全生产工作，通常是在异地。在这种情况下，那些真正全面组织、领导生产经营活动和安全生产工作的决策人就不一定是集团董事长，而是总经理或者其他人。还有一些不具备企业法人资格的生产经营单位不需要并且也不设法定代表人，这些单位的主要负责人就是其资产所有人或者生产经营负责人。3、主要负责人必须是能够承担生产经营单位安全生产全面领导责任的决策人。当董事长或者总经理长期缺位（因生病、学习等情况不能主持全面领导工作)时，将由其授权或者委托的副职或者其他人全面主持生产经营单位的工作，如果在这种情况下发生安全生产违法行为或者生产安全事故需要追究责任时，将长期缺位的董事长或者总经理作为责任人既不合情理又难以执行，只能追究其授权或者委托主持全面工作的实际负责人的法律责任。

　　二、主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责安全生产工作是生产经营单位管理工作中的重要内容，涉及生产经营活动的各个方面，必须要由“一把手”统一领导，统筹协调，负全面责任。此次修改安全生产法，增加规定生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产的第一责任人，就是要突出和强调主要负责人的责任。生产经营单位可以安排其他负责人协助主要负责人分管安全生产工作，但不能因此减轻或免除主要负责人对本单位安全生产工作所负的全面责任。生产经营单位的安全生产不仅关系到本单位从业人员的人身安全和财产安全，还可能影响社会公共安全。生产经营单位的主要负责人对安全生产全面负责，不仅是对本单位的责任，也是对社会的责任。按照本法第21条和第23条的规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作所负的职责包括：建立健全并落实本单位全员安全生产责任制，加强安全生产标准化建设；组织制定并实施本单位安全生产规章制度和操作规程；组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；保证本单位安全生产投入的有效实施；组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；及时、如实报告生产安全事故；保证本单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入等。主要负责人因不履行上述职责或者履职不到位，导致发生生产安全事故的，应当承担相应的法律责任。

　　三、其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责除了主要负责人外，生产经营单位的其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责，主要体现在以下方面：认真抓好有关安全生产法律法规和政策文件的贯彻落实；按照“谁主管谁负责”的原则对分管或者负责的部门担负直接领导责任；制定分管领域或者本部门年度安全生产工作规划，并抓好落实；经常组织分管领域的安全生产检查，及时消除安全隐患；组织开展安全生产教育，参与事故调查处理和善后处理；注重安全生产条件的改善，依法保护从业人员的安全和健康；定期组织分管部门开展应急救援演练；按照生产经营单位的规章制度做好本单位的其他安全生产工作。比如，很多企业都有管生产的副总经理，但是副总经理不能只抓生产，不顾安全，应在抓生产的同时抓好安全，否则发生生产安全事故后也要承担相应的责任。

　　第六条生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障的权利，并应当依法履行安全生产方面的义务。

　　从业人员是生产经营单位中从事生产经营活动的主体，按照宪法、劳动法等法律的规定，应当受到劳动保护，同时也应当遵守法律、法规和生产经营单位的规章制度，履行安全生产义务。这是保证生产经营单位安全生产的重要方面。本法对从业人员应当享有的依法获得安全生产保障的权利，履行安全生产的义务在总则作了规定，并在分则中专章作出具体规定。

　　一、从业人员安全生产方面的权利本法所称的生产经营单位的从业人员，是指该单位从事生产经营活动各项工作的所有人员，包括管理人员、技术人员和各岗位的工人，也包括生产经营单位临时聘用的人员和被派遣劳动者。根据本条规定，生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障的权利。对从业人员的安全生产保障，关系到从业人员的生命安全和身体健康，是劳动者应享有的基本。各国和有关国际组织对此都给予高度重视，通过立法予以保障。本法作为安全生产的专门法，主要包括：对安全生产的知情权。包括获得安全生产教育和技能培训的权利，被如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施及事故应急措施的权利；获得符合国家标准的劳动防护用品的权利；提出批评、建议的权利。包括有权对本单位安全生产管理工作存在的问题提出建议、批评、检举、控告；对违章指挥的拒绝权，对管理者作出的可能危及安全的违章指挥，有权拒绝执行；采取紧急避险措施的权利，发现直接危及人身安全的紧急情况时，有权停止作业或者在采取紧急措施后撤离作业场所；及时获得救治和赔偿的权利，在发生生产安全事故后，有获得及时抢救和医疗救治并获得工伤保险赔付的权利等。生产经营单位不得因从业人员行使上述权利，而对从业人员进行处分或者作出其他不利于从业人员的决定。

　　二、从业人员安全生产方面的义务根据本条规定，生产经营单位的从业人员应当依法履行安全生产方面的义务。从业人员在享有获得安全生产保障权利的同时，也负有以自己的行为保证安全生产的义务。主要包括：在作业过程中应当严格落实岗位安全责任，遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程，服从管理，不得违章作业；接受安全生产教育和培训，掌握本职工作所需要的安全生产知识；发现事故隐患应当及时向本单位安全生产管理人员或主要负责人报告；正确使用和佩戴劳动防护用品。只有每一名从业人员都认真履行自己在安全生产方面的法定义务，生产经营单位的安全生产工作才能有保证。实践中，许多生产安全事故发生的原因，都是由于从业人员违章操作，或者不遵守规章制度造成的。因此，从业人员认真履行安全生产义务，是生产经营单位能够真正做到安全生产的非常重要的因素。

　　第七条工会依法对安全生产工作进行监督。生产经营单位的工会依法组织职工参加本单位安全生产工作的管理和监督，维护职工在安全生产方面的合法权益。生产经营单位制定或者修改有关安全生产的规章制度，应当听取工会的意见。

　　工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织，维护职工合法权益是工会的基本职责。安全生产方面的合法权益是职工权益的重要内容，工会通过各种形式对生产经营单位的安全生产进行监督，畅通职工表达渠道，是工会职责的应有之义。

　　一、工会对安全生产工作的监督按照本条第1款的规定，工会依法对安全生产工作进行监督。工会的基本职责是维护劳动者的合法权益，因此对生产经营单位事关职工人身安全的安全生产工作有权进行监督。按照工会法的规定，督促企业认真执行国家有关劳动保护的法律和政策，落实安全生产责任制，不断改善职工的劳动安全卫生条件。按照本法规定，工会对安全生产工作的监督可以表现在以下方面：有权对建设项目的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用进行监督，提出意见；对生产经营单位违反安全生产法律、法规，侵犯从业人员合法权益的行为，有权要求纠正；发现生产经营单位违章指挥，强令冒险作业或者发现事故隐患时，有权提出解决的建议；有权依法参加事故调查，向有关部门提出处理意见。

　　二、组织职工参加本单位安全生产管理按照本条第2款的规定，生产经营单位的工会依法组织职工参加本单位安全生产工作的管理和监督。由于生产经营单位的安全生产工作直接涉及职工的人身安全，因此职工有权参加对本单位工作的管理和监督。由工会通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，组织职工群众参加本单位安全生产工作的管理和监督，可以使职工在安全生产方面的管理和监督权利得到更充分地保障和更有效地行使。各级工会组织应当依法履行好这方面的职责。

　　三、维护职工在安全生产方面的合法权益工会是劳动者利益的代表，是职工利益的表达者和维护者。表达职工合理诉求、维护职工合法权益，是工会的基本职责，是工会一切工作的出发点和落脚点。依照本法和工会法、劳动法等法律的规定，工会在维护职工安全生产方面权益的主要职责与工会的监督职责基本是一致的。主要包括：监督生产经营单位落实职工在安全生产方面的知情权；发现生产经营单位违章指挥、强令工人冒险作业或者生产过程中发现事故隐患，有权提出解决的建议；发现危及职工生命安全的情况时，有权建议生产经营单位组织职工撤离危险现场；对侵害职工在安全生产方面的合法权益的问题进行调查，代表职工与生产经营单位进行交涉，要求单位采取措施予以改正，单位拒不改正的，工会可以请求当地人民政府依法处理等。各级工会组织应当依照法律的规定，在安全生产方面替职工说话，为职工办事，认真履行自己在保证职工生产安全方面的合法权益的职责。

　　四、对生产经营单位制定安全生产规章制度的参与权工会作为职工维权的第一知情人、第一责任人和第一实施人，用人单位制定或者修改有关安全生产方面的规章制度，应当听取工会的意见。有关安全生产规章制度，主要包括：安全生产职责、安全生产投入、文件和档案管理、隐患排查与治理、安全教育培训、特种作业人员管理、设备设施安全管理、建设项目安全设施“三同时”管理、生产设备设施验收管理、生产设备设施报废管理、施工和检修维修安全管理、及重大危险源管理、作业安全管理、防护用品管理、应急管理、事故管理等管理制度。根据本条规定，生产经营单位制定或者修改上述规章制度时，应当听取工会的意见。

　　第八条国务院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划，并组织实施。安全生产规划应当与国土空间规划相衔接。各级人民政府应当加强安全生产基础设施建设和安全生产监管能力建设，所需经费列入本级预算。县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门建立完善安全风险评估与论证机制，按照安全风险管控要求，进行产业规划和空间布局，并对位置相邻、行业相近、业态相似的生产经营单位实施重大安全风险联防联控。

　　安全生产工作必须做到关口前移，从国民经济和社会发展规划等产业规划布局等源头强化预防措施，加大生产安全事故预防的纵深性和有效性，做到防患未然。本条明确提出各级人民政府加强地方政府安全生产基础设施和监管能力建设，强调地方政府建立完善安全风险评估与论证机制，实施重大安全风险联防联控是落实党中央国务院强调源头防范、把好安全生产“准入关”的要求。

　　一、安全生产规划的制定安全生产规划，是各级人民政府制定的比较全面长远的安全生产发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的考量，设计未来整套行动的方案，具有综合性、系统性、时间性、强制性等特点。按照本条第1款的规定，国务院和县级以上地方各级人民政府应当根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划，并组织实施。国务院于2011年发布了安全生产“十二五”规划、2017年发布了安全生产“十三五”规划。制定安全生产规划应当根据国民经济和社会发展规划。国民经济和社会发展规划，是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，是具有战略意义的指导性文件。统筹安排和指导全国或某一地区的社会、经济、文化建设工作。2021年3月，十三届全国四次会议通过的“十四五”规划和2035年远景目标纲要，在全面提高公共安全保障能力一章中对提高安全生产水平提出了具体要求。各级政府对所制定的安全生产规划要组织实施，予以落实。根据本条规定，安全生产规划应当与国土空间规划等相关规划相衔接。2019年印发的《中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据；建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。国土空间规划综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，与安全生产密切相关。安全生产规划与国土空间规划相衔接，主要是指安全生产规划中涉及国土空间规划的内容应当与其相衔接，例如安全生产规划中涉及危险化学品的化工园区、港区建设，化工产业布局等要求，应当与国土空间规划相衔接，保证从规划初期就充分考虑科学布局生产空间、生活空间、生态空间等方面要求。同时，也要求编制国土空间规划等相关规划时，应当考虑安全生产因素。

　　二、安全生产基础设施和监管能力建设安全生产工作是关系人民群众的生命财产安全、关系国家经济发展和社会稳定的大事。本次修改增加了第2款，提出各级人民政府应当加强安全生产基础设施建设和安全生产监管能力建设所需经费列入本级预算。各级人民政府承担安全生产监督管理的领导责任，就必须从“硬件”和“软件”两方面入手，加强安全生产基础建设。1.安全生产基础设施建设。应当进一步落实安全生产责任制体系，坚持从制度、体制、机制等方面入手，优化升级监管手段，加强安全生产执法能力建设，推进安全科技创新，强化应急救援能力，健全责任考核机制，严格责任追究制度。同时，要加强安全基础设施建设，提高基础设施安全配置标准，提升建筑、交通、管网、消防等基础设施建设质量、安全标准和管理水平，实施公路安全生命防护工程、城市生命线工程等一批安全基础工程，加强安全基础建设的检测维护。2.安全生产监管能力建设。习总强调，要加强安全生产监管，分区分类加强安全监管执法，强化企业主体责任落实，牢牢守住安全生产底线，切实维护人民群众生命财产安全。加强安全生产监管能力建设，要求各级负有安全生产监管职责的部门的执法人员提高站位，牢固树立人民至上、生命至上的理念，强化履职尽责，努力提升业务素质和行政执法能力，敢于动真碰硬，精准执法，杜绝监管执法中的“宽松软”现象，党委政府和有关部门要加强安全监管队伍建设，进一步加大组织领导、政策支持、经费保障力度，关心关爱安全监管人员，坚持严管和厚爱相结合，提升安全监管队伍职业荣誉感。3.所需经费保障列入本级预算。预算是指经批准核定的一定时期内国家财政收支的预计，它是国家基本的财政计划，是国民经济计划的重要组成部分。预算法规定，政府的全部支出都应当纳入预算。加强安全生产基础设施建设和安全生产能力建设是各级人民政府承担的重要职责，相关经费来源于政府财政收入，因此应当列入本级预算予以安排和保障。

　　三、安全风险评估与论证机制随着我国社会经济快速发展，新行业、新领域、新业态不断涌现，开发建设和生产经营活动中潜藏着许多新的安全风险，但部分安全风险由于各种原因并没有被准确识别或者纳入管控范围。近年来发生的一些重特大生产安全事故暴露出项目建设初期把关不严、风险管控不力等问题。《意见》要求，地方各级政府要建立完善安全风险评估与论证机制，科学合理确定企业选址和基础设施建设、居民生活区空间布局。此次修改增加第3款，要求县级以上地方各级人民政府建立安全风险评估与论证机制，按照安全风险管控要求，进行产业规划和空间布局。位置相邻、行业相近、业态相似的生产经营单位在安全风险管控方面有着共同的、相似的要求，通过统筹管理建立完善重大安全风险联防联控机制，能够将相邻或者相似的安全风险管控力量进行整合，形成管控合力，节约管控成本，提升管控效能，提高安全风险管控能力和水平。实施重大安全风险联防联控机制，可以通过建立联席会议制度、编制应急联动方案组建区域通信联络和应急响应机制、定期组织安全生产交叉检查、开展联合应急救援演练和应急调度测试等方式，推动地区、行业间的信息资源共享，打破传统的区域、行业分割壁垒。

　　第九条国务院和县级以上地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，建立健全安全生产工作协调机制，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。乡镇人民政府和街道办事处，以及开发区、工业园区、港区、风景区等应当明确负责安全生产监督管理的有关工作机构及其职责，加强安全生产监管力量建设，按照职责对本行政区域或者管理区域内生产经营单位安全生产状况进行监督检查，协助人民政府有关部门或者按照授权依法履行安全生产监督管理职责。

　　加强对安全生产的领导和监督管理，是各级人民政府应当承担的法定职责；明确乡镇人民政府、街道办事处和开发区、工业园区、港区、风景区等功能区负责安全生产监督管理的有关工作机构及其职责，是进一步强化安全生产工作的必然要求。

　　一、国务院和县级以上地方各级人民政府的职责1.加强对安全生产工作的领导。按照政府职能转变要求，政府不应干预企业内部的生产经营活动，但安全生产作为生产经营活动中的重要环节，与可以由市场调节的其他环节和要素不一样，其直接关系到从业人员的生命，也关系到社会公共安全，必须要由政府这只“看得见的手”来发挥监督管理的作用。各级人民政府应当充分认识到加强安全生产工作领导的重要性和必要性，依法履行对本地区安全生产工作的领导责任，落实地方各级人民政府安全生产行政负责制和领导班子成员安全生产“一岗双责”制度，健全安全生产监管体制，认真研究解决本地区安全生产中的重大问题；确保有关法律、法规和国家关于安全生产方针政策的贯彻执行；要加强对事故预防工作的领导，按规定对危险性大、职业危害严重及重点项目的建设把好审批立项关，对威胁公众安全的重大事故隐患和危险设施、场所，要组织有关部门进行安全性评估；要加强安全生产的宣传教育，努力提高广大人民群众遵章守纪的自觉性和安全生产意识等。2.建立健全安全生产工作协调机制。安全生产工作涉及的专业领域广、监管部门多，组织任务重、协调难度大，需要建立健全安全生产工作协调机制，目前的主要做法是成立各级安全生产委员会。安全生产委员会是各级党委和政府组织领导安全生产工作的议事协调机构。2003年，国务院成立了安全生产委员会，主任由国务院副总理担任；目前全国各地均已成立了安全生产委员会，多数由政府主要领导担任安委会主任，对于指导推动本地区安全生产工作发挥了重要作用。安委会的主要职责是：加强组织领导，研究部署本地区安全生产工作；指导各有关部门单位切实履行职责，形成齐抓共管的局面；加强统筹协调，分析安全生产形势，提出安全生产工作政策措施，切实解决存在的突出矛盾和问题。3.支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。本法规定了各级人民政府应急管理部门和其他依法负有安全生产监督管理职责的部门对安全生产的监督管理职责。县级以上各级人民政府对本级政府所属各有关部门依法履行安全生产监督管理的职责，负有领导、支持和督促的责任。4.及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。安全生产监督管理中的一些重大问题，如关闭不符合安全生产条件的企业的问题，淘汰安全隐患较多的落后生产工艺、设备的问题对重大安全事故的抢救组织工作及事故的调查处理问题等，仅靠应急管理部门或者其他有关部门自身还难以解决，需要通过安全生产委员会等协调议事机构统筹协调，依法解决。

　　二、乡镇人民政府、街道办事处以及开发区等功能区的职责1.乡镇人民政府、街道办事处。乡镇人民政府、街道办事处是我国政府管理的末端触角。随着我国社会经济的高速发展和乡村振兴战略的有力实施，在县乡基层广泛分布着大量中小企业，其中不乏从事高危行业领域生产经营活动的企业。部分企业规模较小、安全基础薄弱、人员素质参差不齐、安全管理水平低下极易发生生产安全事故。乡镇人民政府、街道办事处熟悉本地情况、通过加强其安全监管能力，积极探索优化基层监管执法模式，能够直接发挥属地管理优势。目前，许多省市都通过地方立法的形式，明确了乡镇人民政府、街道办事处在安全生产方面的职责并在工作机构、人员等方面摸索了一些有效的做法，取得了良好效果。2.开发区等功能区。近年来，我国开发区、工业园区、港区、风景区等功能区发展迅速，聚集了大量企业，形成了专业化、集群化产业发展结构，推动了经济快速发展。但是部分功能区在安全生产监督管理方面仍存在监管体制不健全、条块交叉、职责不清、责任不落实等问题，一些开发区、工业园区受到投资结构管理模式等方面影响，政企不分、监管力量薄弱甚至缺位等问题突出，导致这些功能区成为隐患集中区、政府监管盲区和事故多发区，发生了一些生产安全特别重大事故，如2014年8月发生的江苏苏州昆山市中荣金属制品有限公司特别重大爆炸事故，事故当日造成75人死亡、185人受伤；2015年8月12日发生的天津滨海新区天津港瑞海公司危险品仓库火灾爆炸事故，造成165人遇难、8人失踪、798人受伤。这些事故对人民群众生命安全造成了无法挽回的巨大损失。为了解决安全生产地方监管和部门监管责任不清的问题，《意见》要求，完善各类开发区、工业园区、港区、风景区等功能区安全生产监管体制，明确负责安全生产监督管理的机构，以及港区安全生产地方监管和部门监管责任。适应我国各类功能区发展的实际情况，进一步明确开发区、工业园区、港区、风景区等功能区职责，有利于解决功能区行业、属地监管责任不清晰、不明确等安全监管问题。3乡镇人民政府、街道办事处和开发区等功能区的职责。本次修改在完善乡镇人民政府、街道办事处以及开发区等功能区监管体制、以及有关机构建设和职责方面作了进一步明确规定，具体包括三个方面：一是应当明确负责安全生产监督管理的有关工作机构及其职责，加强安全监管力量建设；二是按照职责对本行政区域或者管理区域内生产经营单位安全生产状况进行监督检查；三是协助人民政府有关部门或者按照授权依法履行安全生产监机管理职责。上述规定尽量考虑乡镇人民政府、街道办事处和开发区、工业园区、港区、风景区的不同特点和监管体制现实，比如乡镇人民政府和街道办事处是对本行政区域的生产经营单位进行监督检查，开发区、工业园区、港区、风景区负责的区域范围不是行政区域，所以要求其对管理区域的生产经营单位实施监督检查。同时，考虑到近年来各地行政监管和执法改革实际，上述单位中有的是协助人民政府履行安全生产监督管理职责，有的是根据授权可以直接履行安全生产监督管理职责。比如一些地区的安全生产地方性法规已规定，乡镇人民政府和街道办事处接受上级政府有关部门委托或者授权实施安全生产监管工作。有关地方人民政府因地制宜，既可以在权限范围内成立新的工作机构，也可以指定或者授权有关工作机构负责功能区的安全监管工作，强化并落实开发区、工业园区、港区、风景区等功能区的安全监管责任。

　　第十条国务院应急管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。负有安全生产监督管理职责的部门应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，依法加强安全生产监督管理工作。

　　安全生产监督管理体制，是安全生产制度体系建设的重要内容。国务院应急管理部门和县级以上地方各级人民政府应急管理部门是对我国安全生产工作实施综合监督管理的部门，有关部门在各自职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。在加强行业、领域监督管理的基础上，此次修改对新兴行业、领域监管职责不明确时的处理原则，以及负有安全生产监督管理职责的部门相互配合等义务作了规定，进一步充实和完善了安全生产监督管理体制的内容。

　　一、应急管理部门的安全生产监督管理职责为适应政府机构改革和职能转变的需要，安全生产法中承担安全生产综合监督管理职责的部门表述经过了变化发展的过程。2002年安全生产法颁布时，法律规定的“国务院负责安全生产监督管理的部门”，是指当时由国家经贸委负责管理的生产监督管理局。2008年，国务院办公厅印发《生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称“三定”方案)，规定设立生产监督管理总局（正部级)为国务院直属机构。“三定”方案明确生产监督管理总局加强对全国安全生产工作综合监督管理和指导协调职责。2014年修改安全生产法，将“负责安全生产监督管理的部门”修改为“安全生产监督管理部门”。根据2018年3月十三届全国一次会议决定批准的《国务院机构改革方案》，将生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责以及其他有关部门的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门，不再保留生产监督管理总局。此后各地方也陆续成立了应急管理厅（局)，原来各级安全生产监督管理部门承担的安全生产综合监督管理等职能，也相应由各级应急管理部门承担。适应这一改革需要，此次修改把安全生产法中的“安全生产监督管理部门”修改为“应急管理部门”。依据本法规定以及应急管理部门的“三定”方案，国务院应急管理部门和县级以上地方各级人民政府应急管理部门负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等职能。应急管理部门承担的综合监管职责主要包括两个方面：一是承担本级安全生产委员会的日常工作；二是指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作。对工矿商贸行业的安全监督管理职责主要是直接监督管理的行业，比如冶金、有色、建材、轻工、纺织、机械、烟草、商贸这八大行业，还有危化品、烟花爆竹等。具体的监管形式包括：依照有关法律、法规的规定，对有关涉及安全生产的事项进行审批；依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查；按照国务院规定的权限组织对生产安全事故的调查处理；对违反本法的行为依法给予行政处罚等。

　　二、其他有关部门的安全生产监督管理职责除应急管理部门外，国务院有关部门和县级以上人民政府有关部门依照法律、行政法规、地方性法规以及本部门“三定”方案，对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。这就是说安全生产监督管理工作不仅仅是应急管理部门的职责，政府其他有关部门在其职责范围内，也承担着安全生产监督管理的责任。例如，交通运输部门承担水上交通安全监管责任，指导公路、水路行业安全生产和应急管理工作等；住房和城乡建设部门承担建筑工程质量安全监管责任，拟订建筑安全生产和竣工验收备案的政策、规章制度并监督执行，组织或参与安全事故的调查处理等；水利部门负责水利行业安全生产工作，指导监督水利工程建设与运行管理，组织工程验收等有关工作；民航部门负责管理民用航空安全，组织调查处理民用航空飞行事故、地面事故和飞行事故征候及其他不安全事件，负责民用航空安全信息的收集、分析和发布等。此次修改安全生产法，在原法规定国务院有关部门的基础上，突出强调了交通运输、住房和城乡建设、水利、民航部门，主要是考虑到这些部门负责监管的安全生产工作具有较强的行业特征，长期以来形成了较为完整和成熟的监督管理体系。

　　三、新兴行业、领域监管职责不明确时的处理原则按照有关法律法规政策和部门职责规定，目前负有安全生产监督管理的部门对主要行业、领域的监督管理职责是比较明确的。随着经济社会的快速发展，出现的一些新兴行业、领域性质比较特殊、情况比较复杂，在安全生产监管上可能涉及多个部门。比如，平台经济中的外卖行业，涉及食品安全、交通安全、网络安全等多个领域：一些综合性较强的新型农家乐，涉及旅游、餐饮、农业农村等多个领域。按照现有的规定，这些新兴的行业、领域可能一时难以归入某个具体的部门进行专门监管。为防止部门之间互相推责而形成监管盲区，需要由县级以上地方人民政府明确监督管理部门或者确定牵头的监督管理部门。因此，修改后的安全生产法规定：对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。按照业务相近的原则，需要人民政府组织对这些行业、领域涉及的安全问题进行分析和判断，对应到现有的最为接近的行业、领域。并归口到相应的部门进行监督管理。通过一段时间的监督管理实践，监管模式和措施比较成熟后，县级以上地方人民政府需要及时组织对有关部门的职责作出调整，将这些新兴行业、领域的安全生产纳入相应监督管理部门法定的常态化监管。

　　四、负有安全生产监督管理职责的部门加强合作根据本条第3款的规定，应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，是对安全生产进行监督检查和行政执法的部门，依照本法规定的职责开展执法工作，因此统称为“负有安全生产监督管理职责的部门”。此次修改，增加规定了负有安全生产监督管理职责的部门之间的工作机制和要求，即应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，依法加强安全生产监督管理工作。

　　第十一条国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求，依法及时制定有关的国家标准或者行业标准，并根据科技进步和经济发展适时修订。生产经营单位必须执行依法制定的保障安全生产的国家标准或者行业标准。

　　加强对于安全生产工作的监督管理，保障从业人员的人身安全，是国家应当承担的责任。按照保障安全生产的要求，科学、合理地制定有关安全生产条件的国家标准或者行业标准，包括生产作业场所的安全标准，生产作业、施工的工艺安全标准，安全设备、设施、器材和安全防护用品的产品安全标准等。确保这些标准在生产经营活动中严格执行，是国家履行安全生产监督管理职责的重要方面。

　　一、国务院有关部门应当及时制定有关国家标准或者行业标准我国对于安全生产标准的制定工作十分重视。根据安委会相关成员单位的职责规定，成员单位的职责中都有制定相关标准的内容。例如，应急管理部负责制定和发布工矿商贸行业安全生产规章、标准和规程并组织实施；交通运输部负责制定公路、水路工程建设有关政策、制度、技术标准并监督实施；水利部负责制定水利水电工程建设有关政策、制度、技术标准和重大事故应急预案并监督实施。在我国批准加入的国际劳工组织制定的有关公约中，也有这方面的规定。例如，国际劳工组织《建筑业安全卫生公约》中就明确规定，凡批准本公约的会员国应制定相关的法律或条例，以保证本公约各项规定的实施；依此“制定的法律或条例可规定通过技术标准”等适当方法以保证其具体实施。根据本条第1款规定，国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求，依法及时制定有关的国家标准或者行业标准。这里讲的“依法”主要是指依照标准化法的规定。2017年修订后的《标准化法》第10条规定，对保障人身健康和生命财产安全、、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。按照现行的国务院机构设置，国务院标准化行政主管部门为国家市场监督管理总局。标准化法同时还规定，对满足基础通用、与强制性国家标准配套、对各有关行业起引领作用等需要的技术要求，可以制定推荐性国家标准。对没有推荐性国家标准、需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准。

　　二、安全生产的国家标准或者行业标准应当适时加以修订随着科学技术的进步，人们对保证生产安全规律的认识不断深化，对生产安全事故的防范措施和手段会不断完善和进步。一方面，随着经济的发展，科技的进步，可以采用更先进、更安全的设施、设备、工具和工艺方法，以防止生产安全事故的发生；另一方面，由于生产经营活动中大量新产品、新材料和新工艺的使用，也可能产生新的安全问题。国务院标准化行政主管部门和有关部门应当根据新情况和新问题，及时制定新的标准或者对原有的标准进行修订，以适应保障安全生产的要求。标准化法对标准的修订和废止工作提出了要求：国务院标准化行政主管部门和国务院有关行政主管部门、设区的市级以上地方人民政府标准化行政主管部门应当建立标准实施信息反馈和评估机制，根据反馈和评估情况对其制定的标准进行复审。标准的复审周期一般不超过五年。经过复审，对不适应经济社会发展需要和技术进步的应当及时修订或者废止。

　　三、生产经营单位必须执行保障安全生产的国家标准或者行业标准2015年，国务院印发的《深化标准化工作改革方案》提出，将政府主导制定的标准由6类整合精简为4类，分别是强制性国家标准和推荐性国家标准、推荐性行业标准、推荐性地方标准；市场自主制定的标准分为团体标准和企业标准。按照上述改革方案要求，2017年修订后的标准化法对标准进行了重新分类，包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准；国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。强制性标准必须执行，国家鼓励采用推荐性标准。上述标准分类和执行要求是针对一般情况作出的规定。考虑到一些领域的标准比较特殊，历史上形成的标准管理模式需要沿用，《深化标准化工作改革方案》和修改后的标准化法作了衔接性规定。比如，《深化标准化工作改革方案》提出，法律法规对标准制定另有规定的，按现行法律法规执行。环境保护、工程建设、医药卫生强制性国家标准、强制性行业标准和强制性地方标准按现有模式管理。安全生产、公安、税务标准暂按现有模式管理。核、航天等涉及和秘密的军工领域行业标准，由国务院国防科技工业主管部门负责管理。2017年修订后的《标准化法》第10条规定，法律、行政法规和国务院决定对强制性标准的制定另有规定的，从其规定。其中的“国务院决定”就是指《深化标准化工作改革方案》等决定。目前，安全生产的国家标准和行业标准共3500项左右，其中行业标准有2500项左右，这些行业标准对规范企业安全生产工作还发挥着非常重要的作用。应当说，在安全生产标准模式管理等方面，修订后的标准化法与本法作了较好的衔接，也就是安全生产方面的标准暂时按照现有模式进行管理。本条第2款规定，生产经营单位必须执行依法制定的保障安全生产的国家标准或者行业标准。根据以上情况，这一规定符合《深化标准化工作改革方案》和修订后的标准化法的有关规定。

　　第十二条国务院有关部门按照职责分工负责安全生产强制性国家标准的项目提出、组织起草、征求意见、技术审查。国务院应急管理部门统筹提出安全生产强制性国家标准的立项计划。国务院标准化行政主管部门负责安全生产强制性国家标准的立项、编号、对外通报和授权批准发布工作。国务院标准化行政主管部门、有关部门依据法定职责对安全生产强制性国家标准的实施进行监督检查。

　　强制性国家标准是经济社会活动的重要技术依据，在国家治理体系和治理能力现代化建设。