油气大市场有梗阻

　　“梗阻”问题浮出了水面。《中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》针对油气行业着重提出：在统筹规划、优化布局基础上，健全油气期货产品体系，规范油气交易中心建设，优化交易场所、交割库等重点基础设施布局；推动油气管网设施互联互通并向各类市场主体公平开放；稳妥推进天然气市场化改革，加快建立统一的天然气能量计量计价体系。

　　2016年，上海石油天然气交易中心正式运营，主要开展管道天然气、液化天然气、液化石油气、石油等能源产品的现货和中远期交易。2021年，上海石油天然气交易中心天然气双边交易量达816.63亿立方米，保持了亚洲最大天然气现货交易平台的地位。

　　随着上海石油天然气交易中心的一炮打响，近年来，我国陆续组建了重庆石油天然气交易中心、深圳天然气交易中心等油气现货交易平台。同时，在上海国际能源交易中心上市了我国第一个国际化期货品种SC原油期货，为推动我国油气市场体系建设发挥了重要作用。

　　在多位受访者看来，由于起步较晚，我国的这些油气交易中心目前仍处于摸索成长阶段。“存在同质化问题、市场化不足，现货市场还未建立起来，距离高效配置油气资源、形成全国或国际化影响力仍有很长一段路要走。”能源战略专家冯保国说。

　　这些，也在《意见》的措辞中有所体现。对于油气、电力、煤炭三大交易市场，《意见》的要求各不相同。油气交易中心的建设用的是“规范”两字，煤炭交易市场用的是“完善”这个词，而电力交易中心则是推动适时组建。由此可见，油气交易中心的组建规则需要修订。

　　“规则需要修订，全油气期现货产品体系需要健全。”能源战略专家赵磊用一句话，说出了当下油气期货市场亟待解决的问题。

　　而这其中，首先需要形成活跃的油气现货市场，将各地分散化的贸易联动起来，初步构建出区域市场的形态。区域市场进而在全国统一大市场的作用下逐步协调联动，从而能够反映国内市场真实的供需关系。“然后，我们再基于现货市场建设期货市场，实现期现结合联动。最后一步，是结合油气衍生品市场，形成多层次的完备的油气金融市场，让参与其中的企业在市场中实现风险对冲，得以化解价格风险带来的经营风险。”上海石油天然气交易中心战略研究部负责人李雷说。

　　在油气期货产品体系中，现货市场是根基与基础，期现联动是关键所在，金融衍生品市场是这一体系必要的保障。“这个期货产品体系是期货现货相结合的体系，能够反映市场供需、真正为实体经济服务，能承载诸如价格发现、对冲风险、使产业健康发展、完善市场机制等多项重要作用。”李雷说，“要将尽可能多的主体尤其是中小企业纳入到市场中来，为市场交易注入更多的活力。”

　　在赵磊看来，我国天然气的金融市场化定价进程还需要加快，可在国内分品种分阶段开展金融化定价模式的探索。“目前，国内天然气液厂和接收站的主体比较多，LNG的市场化竞争较为充分，可以率先对LNG品种的期货进行试点。”

　　过去几十年，中国天然气产业快速发展，相应与其配套的管道建设十分迅速。目前，天然气国家基干管网基本实现了“西气东输、北气南下、海气登陆、就近外供”的供气格局。可以说，管道建设和投产为我国天然气产业发展奠定了重要基础。

　　中国天然气进口规模也不断扩大，天然气进口通道建设发挥了重要支撑作用，四大进口天然气通道（东北、西北、西南和海上）已经贯通，全方位进口格局逐步形成。

　　随着“双碳”目标的确定，我国能源加速低碳转型，天然气将在现代能源体系建设中发挥重要作用。公开报道显示，目前我国尚有约三分之一的县级行政单位没有接通管道气，管网设施对经济民生的支撑作用尚需加强。全国地下储气库和LNG储罐总储气能力仅占天然气消费的6.5%，储气调峰能力仍不能满足平稳供气需要。在当前复杂国际形势下，天然气安全稳定供应面临新挑战，需要加强资源多元进口通道能力和储备能力建设。

　　在《意见》指引下，需要着力加快管网基础设施建设，立足“全国一张网”加快推进中俄东线南段、川气东送二线、西气东输三线中段、西气东输四线、俄远东进口气管道等重大管道工程，确保沿海河北、天津、山东、江苏、浙江、广东等一批LNG接收站重点项目按计划投产，提高天然气跨区域输送和进口资源接卸能力。同时，发挥供气企业、管网企业、城市燃气企业等各方的能动性，充分挖掘储气库建设潜能，打造形成华北、东北、西南、西北等数个百亿立方米级地下储气库群，完成《“十四五”现代能源体系规划》2025年全国储气能力550亿~600亿立方米目标要求，中远期适当建立战略储备，有效应对国际地缘动荡和价格大幅波动，保障能源系统安全。

　　在油气行业增储上产“七年行动目标之下”，目前油气输运“全国一张网”布局正在逐步形成，未来发展存在巨大空间，但是方向可能需要调整，大规模建设可能不是主流。

　　从整个天然气管网建设来看，可谓规模庞大，建设速度快，一个“横跨东西、纵贯南北、覆盖全国、连通海外、资源多元、调度灵活、安全可靠”的天然气管网输送体系基本成型。

　　在中东部发达地区，如长三角、珠三角、京津冀、川渝等地的区域性天然气管网发展迅速并逐步完善，区域性管网与主干管网将逐步衔接起来。这是未来我国网络建设的重点任务。

　　预计在未来较长时间，由于国家油气开发和生产规模增速有限，同时进口规模可能步伐没有以往那么快。因此，国家基干管网的建设规模和速度应该有所趋缓，重点应该是互联互通管道建设，建设通畅运行的全国网络系统成为重要目标。

　　建立全国能源统一的大市场，还有一个绕不过的问题——油气管网设施的公平开放。目前，中国油气管网系统进入全新的运营模式，与以往的“式”运营存在很大区别。“向各类市场主体开放将是改革的重点内容和任务。”对外经济贸易大学中国国际低碳经济研究所执行所长董秀成说。从国家油气管网独立运营来说，核心就是“该垄断就让其垄断”，“需要竞争必须竞争”，但必须强化对“该垄断”的管网实施严格监管，必须建立科学高效的监管体制和机制。

　　对于强化监管包括诸多内容，但其中如何建立一个公平、公开、公正的油气调度机制和规则，是油气管网公司必须面对的重大问题。这其中，包括国家管网公司与三大石油公司在油气运营体系重构过程中的磨合配合和协调，也包括国家管网公司与省级管网公司之间的衔接和协调。这是重构运营体系的关键问题，更是未来改革的难点问题。

　　国家明文提出，鼓励地方以省级管网资产入股国家管网公司，积极引导和推动省级管网公司以市场化方式融入国家管网公司。“推动这些改革存在诸多障碍，本质上是地方与中央之间的资产管理和协调问题，也就是中央事权和地方事权的划分问题。”董秀成说。

　　国家油气管网作为自然垄断环节，必须全面对各类市场主体公平开放。这是油气管网深化改革的最重要问题之一，也是改革管网运营体制和机制的初衷和目标。

　　如果管网做不到对企业实体公平开放，不能独立于市场买卖双方，在管输服务中不能保持“中立”，在管输服务过程中存在歧视行为，那么真正意义上的油气市场便难以建立，油气体制改革的效果便大打折扣。

　　天然气基础设施公平开放的最终目标是天然气市场主体之间实行公平竞争，也就是说该竞争的领域必须实施竞争。现阶段我国天然气市场发展还存在着部分地方、部分企业及部分环节的保护壁垒，一定程度上阻滞了管网设施的建设进程，影响管网普及、区域互联互通及设施的高效利用效率，不利于资源高效自由流动和多元化市场竞争，最终增加了下游用户的负担。

　　全国统一大市场建设，要求破除保护壁垒，不搞小循环，不搞地区封锁，不对外地、外资企业设置隐性门槛。

　　因此，需要相关政府和企业认真贯彻落实《意见》精神，公平竞争，避免利用市场优势地位强制设置门槛或不合理交易条件，打破“小我”利益藩篱，多种模式加快“一张网”融合运行，进一步提升资源配置效率，降低市场竞争成本。

　　“要建立这种统一大市场，就涉及类似平台标准以及将来怎么计量等问题。这些原来就都提出过，但不能完全推进。这次是通过文件进行系统性梳理。从现在的情况看，关键的落实与否可能还需要观察。”中国石油大学教授刘毅军说。

　　在天然气的几种计量方式中，能量计量是最为公平也最能体现天然气本质属性的。实施能量计量交接，是有效解决不同来源不同品质天然气公平交易问题的重要保障。目前，世界上许多国家在天然气大宗交易中采用热值计量，我国也开始渐渐转向。

　　2019年5月24日，国家发展改革委、国家能源局、住建部、市场监管总局联合印发了《油气管网设施公平开放监管办法》（下称《办法》），宣告天然气计价方式迎来重大变革。

　　《办法》第十三条明确了建立天然气能量计量计价体系的要求，提出门站等天然气批发环节应以热量作为贸易结算依据；暂不具备热值计量条件的，应于《办法》实施之日起24个月内实现热值（能量）计量。但是，到目前为止，门站也没完全实现能量计量。刘毅军说：“从公平角度，用能量计量肯定是最好的，问题在于必须要有相对的标准，实际意味着要进一步提高天然气的整体标准。”

　　按体积计量操作起来比较简单，按能量计量需要在天然气入网时达到一个基本标准，再用热量来计算。考虑到资源的多样性，此举实现起来有客观难度。有些地方、企业可能并不愿意这样，因为这么操作对它们不利。有时，它们销售的天然气可能达不到标准就会被挤出整个天然气网络。

　　不仅如此，建立统一的天然气能量计量计价体系涉及设备改造或更换的问题。理论上，这并非很难实现，但支线到终端的改造费用非常大，因为需要增加投资且相当分散。而干线管道上的测量仪表，应该说改造起来并不困难。

　　“到最末的终端就是居民用气，需要考虑计量设备怎么改造、费用怎么出，实际推动起来会遇到不同的情况。”刘毅军认为。最终居民使用的天然气也可能要用能量来计量，但实现的时间会非常长。在他看来，能量计量至少应该要延伸城市门站，也就是到燃气公司。如果能达到这一步，再往后向零售端延伸时就可由燃气公司根据情况自己调整。“因为下面的情况确实非常复杂，各地情况特别多。从短期看，要建立统一的天然气能量计量计价体系比较困难。”

　　但这又是下一步天然气市场化改革的基础条件。刘毅军认为，在需要对管网、市场进行整体改革的背景下，能量计量计价体系建设是一个基础性工作——只有把天然气转化成一种标准产品，才能在交易时让买卖双方更容易进行比较。

　　“如果计量方式全国统一了，后续的改革也会受到一些推动。因为现在资源差异还是比较大的。市场只有统一，竞争才能相对更充分。”刘毅军表示。包括像公平开放之类，都需要制定统一的标准。这是整个统一大市场的基础性工作，需要推动起来，但可能又不会那么迅速，因为涉及各方的利益。

　　实施能量计量计价需要将现行天然气门站价格、管输费乃至终端用户价格在体积计价基础上，基于一个统一的单位发热量标准将体积价格转换为能量价格，而热值标准的选取需要产业链上中下游协调。“《意见》出台后，需要相关部门及产供运销各方统一认识，加快步伐建立天然气能量计量计价体系，更好融入全球大市场。”能源战略专家赵磊说。

　　在迎来开放、公平的全国统一油气市场的同时，我们需要注意市场的公平开放应是权力与义务的对等，不是“想来就来、想走就走”。

　　2020年，在疫情的影响下，国际LNG现货价格迎来了罕见的价格低位。国内涌现出一大批贸易商参与国际现货资源采购，上百家企业抢订窗口期。2021年下半年国际LNG现货价格持续高企，出现部分托运商放弃使用已预订LNG窗口期的情况，致使当年的冬季保供出现“天窗”。

　　这警示我们在加强全国统一油气市场的同时，需要加强市场监管。“以LNG为例，需要明确各主体特别是新进入主体的保供责任，以采暖季保供优先、淡旺季均衡优先、长协资源优先为原则有序开放窗口期，同时加强对履约监管，构建公平竞争、优胜劣汰的市场环境，和市场体系，打通现货市场、期货市场、远期市场之间的的各环节，努力形成立体化的竞争性市场结构。”能源战略专家冯保国说。

　　公平统一、高效规范的市场监管体系，是保障各类交易主体公平高效开展交易活动的关键，是消除地方保护和市场分割现象的重要招法。市场无法有效配置资源的“市场失灵”领域，要更好发挥政府的作用，革除地方保护和市场分割的监管弊端，进一步健全市场监管体系，有效治理地方保护、市场分割、负外部性及垄断等问题，实现对市场竞争过程的高效规范和公平公正监管。

　　我国油气监管起步较晚，成熟的经验借鉴相对不足，相关法律、法规以及部门规章等有待进一步完善。一个重要问题便是市场监管，只有保证政府监管和商业分离，才能真正实现公平的市场竞争。在董秀成看来，监管由市场准入、价格、市场运行三大部分组成。而公平准入，是其关键中的关键。

　　以国家管网为例。在以往由大型油气公司一体化经营模式下，干线管网环节基本由大型油气企业实施自然垄断，其他市场主体很难得到公平接入。管网公司独立运行之后，理论上可以消除利益冲突，公平准入可以做到。但从过往经验和现实情况来看，即便机构设置和法规制定到位，也未必能够实现市场的公平开放。因此，为建立全国统一油气大市场，国家必须强化市场监管，政策需要进一步完善，监管队伍必须加强，监管能力必须提高。

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