经济聚焦丨预算改革再啃硬骨头

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4月13日，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（以下简称《意见》），明确了深化预算管理制度改革的一系列措施。这是时隔7年之后，国家再次全面部署这项重要改革。此次改革有什么主要内容？将产生什么影响？对此，经济日报记者采访了财政部有关负责人和专家学者。

直面预算深层次问题

近年来，预算改革一直在大力推进。2014年8月，全国人大常委会审议通过新预算法；同年10月，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》。7年来，随着这些法律、文件贯彻实施，中期财政规划、预算公开、地方政府债务管理、预算绩效管理等一系列重大改革举措相继落地。

为何要进一步深化改革？主要原因在于当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，加之预算管理中一些深层次问题随着改革的逐步深入暴露出来，如预算统筹力度不足、政府过紧日子意识尚未牢固树立、预算约束不够有力、资源配置使用效率有待提高等，影响了财政资源统筹和可持续性。“迫切需要通过进一步深化预算管理制度改革，规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力。”财政部有关负责人表示。

《意见》立足于前期改革形成的基础，将有关改革成果制度化，明确了6个方面24条具体改革措施。中国财政科学研究院研究员白景明认为，《意见》与既往改革承前启后，更加聚焦重点难点领域，着力解决一些“难啃的骨头”。

“2014年预算法修正后，预算领域出台了系列改革举措，已经在预算管理制度完善上发挥了积极作用。《意见》最大的亮点是将已有的预算改革成果制度化，并直面预算改革中的深层次问题，推进一系列制度建设。”中国社科院财经战略研究院副院长杨志勇说。

加强重大部署财力保障

着眼解决预算管理深层次问题，《意见》明确了一系列突破性的改革措施。“要分清轻重缓急，坚持有保有压，优化财政支出结构，推动国家重大战略、重点改革和重要政策落实落地。”中央财经大学副校长马海涛说。

加强财政资源统筹十分重要。《意见》着力部署加大收入统筹力度，盘活存量，充分挖掘释放各种闲置资源潜力；加强政府性资源统筹管理，将依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算。北京大学经济学院教授刘怡认为，加强财政资源统筹，有利于增加资金有效供给，促进财政资源优化配置。

在规范预算支出管理方面，《意见》要求，合理安排支出预算规模，充分发挥财政政策逆周期调节作用；优化财政支出结构，坚持“三保”（保基本民生、保工资、保运转）支出在财政支出中的优先顺序；推进支出标准体系建设，将支出标准作为预算编制的基本依据。

“加大预算收入统筹力度，规范预算支出管理，不仅会增强重大政策的财政保障能力，而且可以进一步提升财政在宏观经济调控中的能力，提高财政治理能力。”杨志勇说。

白景明认为，在预算管理中“标准科学”十分重要，《意见》推进财政支出标准化，明确了如何建立标准，“无标准的支出是无底洞的支出，而标准科学的支出，就能保证既实现政策目标，又使财政可以承受”。

着力增强财政可持续性

《意见》明确了一系列政策举措，防范化解地方政府隐性债务风险。“财政收支进入了新的平衡阶段，收支矛盾比较突出，必须妥善处理好收支关系。在保持一定支出强度的同时，又要避免形成难以承受的支出压力，化解风险就显得非常重要。”白景明说。

对于防范化解地方政府隐性债务风险，《意见》强调，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量，并明确了一系列具体措施，包括完善常态化监控机制，进一步加强日常监督管理，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子；严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务，严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债；清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能。

马海涛表示，“十四五”时期，要进一步健全政府债务管理制度，既有效发挥政府债务融资的积极作用，又坚决防范化解风险，增强财政可持续性。在防范化解财政运行风险隐患方面，《意见》要求，各地区出台涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目前，要按规定进行财政承受能力评估，未通过评估的不得安排预算。

“深化预算管理制度改革是一项系统性工程，下一步要把预算改革的各项政策措施落到实处，更加注重强化预算约束，着力提升制度执行力。”刘怡说。