新电改，5年！从交叉补贴视角看输配电价改革

自2015年中国电力体制改革“9号文”发布以来，改革电价形成机制与推进市场化进程成为新一轮改革的核心。优化电力价格形成机制并最终形成反映电力商品属性的合理电价，确定合理的输配电价水平是其中的关键问题之一。5年以来，国家发布了一系列推进输配电价改革的实施办法，包括输配电定价成本监审办法、各级（区域、跨省跨区、地方电网增量配网等）输配电价的定价办法、开展电网输配电定价成本监审等。并于2020年1月发布最新的区域与省级电网输配电价定价办法。

确定合理的输配电价需要诸多信息，如历史成本的监审、企业运行的内部成本梳理、未来电网投资的预测等。基于电力体制改革的总体思路，当前的输配电价改革取得了积极的成效，在顶层设计、激励约束机制、输配电价核定等方面取得了显著的进展。但同时，尤其是在2019年12月的中央经济工作会议上明确表示“要降低企业用电成本”、2020年2月国家发展改革委发布《关于阶段性降低企业用电成本支持企业复工复产的通知》等政策背景下，输配电价改革中仍然存在需要完善深化制度设计、强化激励约束机制、进一步进行输配电价改革与设计的空间。

在中国的电力发展历程及制度背景下，进行输配电价改革中，需要特别关注的一个重要方面即是对于交叉补贴的识别测量。交叉补贴的有效识别对于确定合理的输配电价意义重大，交叉补贴不但可以厘清已发生成本中的有效归属，还可以对于企业投资收益的合理判断提供有效参考。因此，在电力体制改革“管住中间、放开两头”的大框架下，结合“准许成本加合理收益”的核定原则，从我国交叉补贴的现状分析、改革思路及对输配电价的影响等角度进行分析。

交叉补贴现状与合理输配电价确定的困境

当前我国现代能源市场体系尚未完全建立，诸多能源产品价格采用政府定价的方式。在这种传统的能源管理体制下，由政府设定的能源产品价格往往难以反映生产成本和消费者偏好，成本关系与价格关系的倒挂使得价格结构扭曲，形成某类用户支付的能源价格高于（或低于）能源供应成本，而由其它用户分担成本的现象，即为交叉补贴。由于管理体制演进等多方面的原因，中国在诸多能源产品领域存在较为严重的交叉补贴问题。

根据国际能源署与经济合作与发展组织经合组织（2005）的报告，OECD国家平均居民电价与工业电价之比为1.7：1，全世界主要国家中，只有印度、俄罗斯与中国的居民电价低于工业电价。当前，印度政府正在采取措施减少交叉补贴的程度，从2007到2015年间，农业与居民用电的价格增加了138%，而同期工业用电价格仅增加47%，并在实施过程中引入了累进电价。另外，印度政府还于2014年通过了对2003年《电力法》的电费修正案，其目的在于在印度全境取消电力部门间的交叉补贴，并要求每个邦的电力监管部门明确给出减少交叉补贴的时间表，以期在印度全境消除电力部门间的交叉补贴。俄罗斯也于2011年制定了电力价格改革路线图，进行了较为激进的电力价格改革，但在实际操作过程中遇到了较大障碍。

我国电力市场广泛存在的交叉补贴不但阻碍了资源优化配置，还带来了效率与社会福利损失。如果对电力市场中工业和居民用户进行分析，从工业用电来说（如图1左图所示），当交叉补贴使得工业电价高过其成本时，工业企业通过降低用电量来获取生产者剩余，但此时全社会消费者剩余的下降大于生产者剩余的增长，从而带来社会福利损失M；从居民用电来说（如图1右图所示），当交叉补贴使得居民电价过低时，居民用户会增加电力消费从而浪费电力，进而造成社会福利损失N。因此，降低交叉补贴既是推动经济健康稳定发展的必然选择，也是增进人民福祉的必然要求。

Heald（1997）给出了一个关于交叉补贴的类型学分析，他定义了8种类型的交叉补贴。根据Heald对交叉补贴的定义与分类，我国电价中的交叉补贴主要包括：一是不同地区之间的用户的交叉补贴，主要是发达地区用户对欠发达地区用户的补贴，城市用户对农村用户的补贴；二是不同电压等级用户之间的交叉补贴，主要为高电压等级用户对低电压等级用户的补贴；三是不同类型用户之间的交叉补贴，主要是大工业和一般工商业用户对居民和农业用户的补贴；四是不同负荷特性用户之间的交叉补贴，主要为高负荷率用户补贴低负荷率用户。

更复杂的是，各类交叉补贴之间还存在交织与重叠，这进一步造成交叉补贴无法准确测算及不同交叉补贴总规模的核算存在巨大差异，最终给政府监管者制定合理输配电价核算标准带来巨大挑战，也使得某一具体的核算标准难以具有一般化的普适性。

自2015年实施供给侧结构性改革以来，中央一系列政策凸显了解决与妥善处理中国电价交叉补贴问题的决心。2015年底，中央经济工作会议确定了降低工业企业用能成本以及推进市场化改革的目标，以便切实落实降低企业负担的方针，因此减少交叉补贴、降低工业企业电力价格成为降低工业用能的切实有效手段。2017年政府工作报告提出的“三去一降一补”，其中的核心内容之一仍然是降低工商业电价。2017年7月国家发改委指出，我国价格市场化改革的下一步工作之一即为“妥善处理交叉补贴问题”。2017年11月，国家发改委发布的《关于全面深化价格机制改革的意见》明确指出要“研究逐步缩小电力交叉补贴，完善居民电价政策”。2018政府工作报告中提出“降低电网环节收费和输配电价格，一般工商业电价平均降低10%”、2019年工商业电价“再降10%”。这一系列的措施适当降低了工商业度电交叉补贴水平。

图2是我们根据全国层面上历年的工业与居民电价与用电量初步匡算得出2006-2019年全国工业与居民用户间交叉补贴总额的下限值与交叉补贴率（即单位工业电价中交叉补贴所占的比例）。

如图2所示，自2006年以来，我国的电力交叉补贴总额均较高，2006-2017年一直在稳定提升。但是在2018年开始出现了转折。我国电力交叉补贴额总体呈现出倒“U”型趋势，但数值仍然偏高。其中很重要的原因在于：居民用电价格近年来基本保持不变，而居民用电占比在不断提升。因此，尽管自2015年实施供给侧结构性改革以来的一系列举措，适当降低了工商业电力交叉补贴水平，但随着居民用电占比逐年提高，交叉补贴总规模依旧较高。

我国交叉补贴的现状对输配电价核算提出了挑战，但同时也对新一轮的输配电价改革以及进一步降低工业用电成本提供了空间。对于输配电价核算而言，由于不同类型交叉补贴交织带来的成本核算与分摊难题在于分清不同用户间、不同电压等级间、不同地区间等等各项交叉补贴。并且，我国的交叉补贴改革与输配电价核算，是与其他电力体制改革措施同步推进，由此有利于提出交叉补贴改革与合理输配电价核算的可能路径。

交叉补贴改革与合理输配电价的确定

短期内：降低交叉补贴，容许“有效交叉补贴”

我国的交叉补贴是从1987年中国开始全国性集资办电以后逐步形成的，时间长、规模大，影响涉及的用户规模也较大。因此，在电价机制改革中，直接取消交叉补贴，对不同类型的电价进行调整，将可能引致较大的公众阻力，不具备实际操作性。

林伯强（2014）在分析中国能源补贴改革时提出“有效能源补贴”的概念，并将总补贴分为有效能源补贴与无效能源补贴。有效能源补贴即“经济价格”与“最优价格”之间的差。有效能源补贴确立了能源补贴的合理性，并确立了能源补贴改革的方向。最优价格是指实现社会经济各种目标和约束（如经济发展、能源普遍服务、环境可持续等）的综合福利最大化或成本最小化时的价格。国外的理论与政策研究也支持了存在“有效能源补贴”这一观点，B■s（1986）指出，如果最优定价中包含了交叉补贴，那么该交叉补贴就应该被接受。Matthew（1998）指出，为了实现社会公平，一定形式的电力消费补贴仍然是必要的。尤其是在转轨与发展中国家。Lampietti（2006）指出，在发展中国家需要设计有效的补贴政策并渐进式地推进电价改革。

因此在输配电价的核定中，核定时需要考虑的背景并不是寻求完全取消交叉补贴，而是寻求实现只保留“有效交叉补贴”，政府电力补贴面临的主要挑战是如何寻找到具有成本效率的补贴方法，以实现既定目标（如普遍服务、产业政策和宏观调控等）。因此，有效交叉补贴的目的是使得交叉补贴的利用效率最高。因此当交叉补贴无谓损失率最小或达到一定标准时，此时仍然存在的交叉补贴即为有效交叉补贴。

具体地，政府可以通过改革而退出的交叉补贴基本上属于无效交叉补贴，而有效交叉补贴则确立了现实中部分交叉补贴存在的合理性。同时，有效交叉补贴也具有动态性，补贴的边际效益是递减的，因此随着技术进步与市场机制的进一步完善，即使是对于有效交叉补贴部分，也是一个逐步降低和最终退出的过程。在短期内以“有效交叉补贴”为背景进行输配电价核算具有较强的可操作性。

中长期内：逐步取消交叉补贴，建立独立输配电价体系

从2018、2019年国家发改委的多次降价措施来看，降低工业用电成本主要是通过行政手段来挤压电力企业的垄断利润。降低工业用电成本政策并不是市场化改革政策，并没有完全解决工商业电价和居民电价之间的不合理比价问题。截至2019年底，仍有约68%的电量由政府部门安排的年度发电计划执行政府管制电价。但是，随着电力市场化改革的进一步深化，电量中双边直接交易采购或进入市场竞价平台竞争交易量占比的不断提升，在当前我国输配电价合理核算的基础上，通过对不同类型用户、不同电压等级、不同载荷类别、不同区域类型等用户的细化，更多的市场交易手段将引导市场差异化与合理化定价，起到缓解价格扭曲、减少交叉补贴的作用。

实现有效能源交叉补贴政策目标难以一步到位。因此，在中长期降低与取消交叉补贴可采用“分步走”的策略，如逐步降低工业电价与逐步提高居民电价。事实上，我国2018年与2019年提出工业电价下降10%的策略时，也是采取的分批次降低电价的方式，如2018年分四批次进行降价，2019年分两批次进行降价。在此基础上，我国继续采用分步走的方式，逐步调整工业与居民的价格水平。在居民侧，由于涉及到普通居民尤其是低收入阶层居民的生活问题，价格调整更为敏感，因此可对不同收入阶层采取不同的价格调整策略。包括在居民阶梯定价中适度提升第三档阶梯价格，探索在用能最高峰期实施尖峰定价的可能等。类似地，我国在工业企业领域逐步实施的差异定价，包括对高耗能行业实施差别定价、惩罚性定价和阶梯定价等措施，通过对不同类型的企业实施不同的定价策略，也能实现取消交叉补贴分步走的策略。

中长期内，随着“有效交叉补贴”空间的逐步缩小，我国电力市场最终会彻底消除各类不合理的交叉补贴。同时，在现实中应进一步围绕如何建立工业用电成本的长效机制与还原并实现电力的商品属性，在完善成本监审、准确把握未来电网投资规模的基础上更为深入的进行输配电价改革，以增强中国电力体制改革实施的可行性。在此基础上，还应进一步积极推动输配电价改革顶层设计，释放输配电价改革红利，建立“规则明晰、水平合理、监管有力、科学透明”的独立输配电价体系，并最终实现电力市场化改革的目标。