管好治好建设用地土壤污染

 　　2019年12月17日，生态环境部会同自然资源部发布了《建设用地土壤污染状况调查、风险评估、风险管控及修复效果评估报告评审指南》（以下简称《指南》），作为指导和规范建设用地土壤污染状况调查报告、风险评估报告、效果评估报告评审活动的主要依据。本文对《指南》重点内容进行分析，并对地方如何落实提出了相关建议。　　评审原则　　《指南》提出整体性和实事求是两个原则，提出随着工作推进，后续环节可能会开展必要的补充调查。整体性和实事求是原则在土壤环境管理文件中是第一次提出，具有重要意义。　　整体性原则表明了客观上土壤环境调查是一个不断推进和深入的过程。满足了土壤环境调查阶段和评审要求的调查，仍可能不能满足风险评估阶段的工作和评审要求而需要开展补充调查。土壤环境调查不确定性的特点，决定了土壤环境调查不能一味强调 “一次调查定终身”。　　实事求是原则体现了土壤环境调查的难度和特殊性。现实中可能会出现前一阶段未调查到的污染区域或者污染物在后续阶段发现了，尤其是地下储槽储罐、地下管道造成的土壤污染、地下掩埋固体废物等，不确定性发生的概率更高。这时不能“一棍子打死”，认定是前一阶段工作的失职，而是应对前一阶段调查方法过程和委托合同中约定要求进行客观公正分析，在客观原因造成的调查不确定性和主观弄虚作假、故意回避问题之间实事求是地做出分类判断，分类进行认定。土壤环境调查单位应高度重视地下管线排查、历史污染状况分析、固体废物填埋历史分析，充分分析调查工作中的不确定性，结合合同约定的工作范围和工作内容在调查报告中予以充分体现。　　部门分工及职责　　《指南》提出生态环境部门和自然资源部门的职责分工，有利于指导实际操作。地块范围、土地使用权人、未来规划用途、规划许可等信息应到项目所在地自然资源部门收集，自然资源主管部门有必要配合和有责任出具证明材料。报告编制单位应将经证明后的信息用于土壤环境调查、风险计算以及修复技术方案的编制，证明材料应作为附件。　　《指南》未明确第三方专业机构组织评审时，省级生态环境部门和自然资源部门是否应参加评审会议。在具体的执行过程中，建议省级层面上做出细化规定，省级生态环境和自然资源管理部门应有责任参加评审会议并在会上发表意见。　　评审专家　　《指南》确定了省级专家库建设要求。　　实际中评审报告类型多、地块污染类型多，对专家的专业性和经验性提出了较高要求，尤其是开展效果评估报告评审的专家，评审结果直接决定了建设用地是否能退出省级风险管控和修复名录。建议省级专家库应突出分类和针对性，区分不同类型报告的备选专家，必要时可确定一批重点专家，用于满足一些难度较大、复杂程度较高、经验性要求较高的“疑难杂症”地块的评审需要。　　《指南》指出，“国家和地方相关法律法规规章、标准规范中未明确规定的内容，专家或者第三方专业机构依据专业知识判定。”这时专家经验就非常重要了。专家的专业知识和经验需要不断丰富，建议建立专家培训制度，加强对库内专家、第三方专业评审机构和行业专家的培训，邀请重点专家进行授课，对容易出现的问题统一认识和评审尺度，避免专家个人主观认识和判断带来的负面影响。　　专家组成员的职责和责任在《指南》中未明确规定，对专家组组长也仅提出了原则上应有从业经验的要求。《指南》要求，所有专家成员均应在评审意见上签名，可认为所有评审专家共同对评审意见负责。专家组组长应起到组织者作用，组织确定评审结论，遇到不同意见时组织讨论，若出现有争议的问题还需要确定处理方式。现实中应充分考虑专家组组长的作用，选择从业经验较为丰富的人员担任组长。　　《指南》提出，评审组织部门可以开展抽样检测，专家审查过程中评审专家也可以要求开展抽样检测。这些要求需要重点关注。各级生态环境主管部门应建立健全监管机制，依法对土壤污染现场调查、风险管控和修复活动、效果评估等不同阶段开展现场检查和必要的抽样监测，明确开展抽样监测的条件、采样方法以及抽样监测结果与其他监测结果之间的关系与判定方法，以发挥进一步验证与核实作用。　　评审意见　　《指南》对评审意见的内容提出了要求，但仍略显单薄，技术报告中的重点内容未在评审意见的要求中予以体现，同时尚未体现自然资源部门应在评审意见中确认的内容。以土壤污染状况调查报告为例，污染识别、潜在污染分析、不同阶段布点方案合理性和针对性、全过程质量控制是否到位、污染来源分析、调查结论是否可信等内容是体现调查报告质量是否到位的重要内容，建议评审过程中应对上述内容一一予以评审，全面体现质量评估。　　《指南》提出了评审结论的3种情形，但并未明确3种情形的衡量标准，尤其是未明确“报告评审不通过”的判定标准。建议各省市细化规定，以使依据充分和合理。修改完善后的报告再次确认的程序和方法未在《指南》中明确，省市部门可考虑问题修改的难易程度和风险程度等因素，鉴于效果评估报告的重要性，建议此类报告修改完善后仍需要所有评审专家再次签字确认。　　实际工作中可能会出现专家成员对集体形成的评审意见持有保留意见或者不赞同的情况发生，目前《指南》对这种情况如何处理尚未做出规定。建议专家组内部对不同观点的意见进行充分讨论，仍不能统一意见的，可提出进一步核实或者进一步论证；个人持有保留意见的，应在个人评审意见中做出明确说明。　　从业单位的管理和责任　　《指南》要求，市级或者省级生态环境主管部门定期将“评审通过率”指标向社会公开，反映出未来对从业机构的管理手段，并达到逐步规范市场竞争的目的。《指南》对申报附件及签字盖章要求做出了规定，要求机构和个人承诺对真实性、准确性、完整性负责，并按照约定对风险管控、修复、后期管理等活动结果负责。《土壤污染防治法》提出对从业单位和个人实行信用管理制度，并提出了罚则要求。《指南》规定档案资料的留存时间为30年，相关报告和材料需上传至全国土壤环境信息平台，体现出对从业单位和相关责任人终身责任追究制度的要求。报告评审通过率、单位和个人签名确认制度、终身责任追究制度、信用管理制度，以及违法后承担的行政刑事责任等制度共同构成了对从业单位和人员的监管体系。