中国天然气管网市场化改革中的问题及国外经验借鉴

2019年12月，国家石油天然气管网集团有限公司成立，将实现天然气管网全面开放，市场将面临新的问题与挑战，包括：新垄断公司形成，中游环节监管任务艰巨；历史高价进口合同的成本疏导压力巨大；已签天然气进口资源或将受到冲击；资源安全稳定供应责任需落实。

美、英、欧盟和韩国天然气管网独立历程显示：改革后传统销售公司和地方配气公司用户流失严重；交易中心或将迎来发展新机遇，并促进天然气价格市场化发展；高价资源遗留问题需要政府积极疏导；长期购销协议或可提高用户资源供应安全。

建议国家相关部门牵头加强政策研究，加快政策制定，以法律规范市场行为，保障中国天然气市场高质量发展。

01    管网独立后中国天然气市场将面临的突出问题

国家管网公司成立，天然气管网将实现全面开放，中国天然气市场运行模式也将由产运销一体化向运销分离转变，市场将面临新的问题与挑战。

1.1　新垄断公司形成，中游环节监管任务艰巨

2014年起，国家就着手油气行业中游改革，包括管网向第三方公平开放、规范管输费用、推动管网互联互通建设等，以期逐步形成全国一张网，实现高效资源配置的局面。在中游环节多年改革的基础上，国家管网公司成立后，中游长输管网将形成全国一张网，由国家管网公司统一运营。

然而，目前省管网与国家管网公司之间的关系尚未明确，且省管网公司在一定程度上掌握着省内天然气管网命脉，地方政府、城市燃气公司、金融机构都对省管网公司充满兴趣。预计，未来的一段时间内或将出现各路资金涌入省管网公司的局面，形成国家管网公司与区域管网公司并存的中游市场格局。例如，黑龙江省采用市场化公开竞争方式引入战略合作者，共建省管网公司，北京燃气、中国燃气、新奥燃气、陕西燃气成功中标入股，辰能集团作为省属国有企业股东。

此外，由于天然气常态为气体、以管道运输容易混合等特质，资源气质、热值以及计量方式等问题也将逐渐凸显。

1.2　历史高价进口合同的天然气成本疏导压力巨大

过去数年，随着中国天然气市场的快速发展，天然气需求量提升，中国企业积极引进国际天然气资源，2008年签署了大量的长期协议液化天然气（LNG）进口合同。而且，由于期间国际LNG供需形势偏紧，处于卖方市场阶段，国际LNG价格达到当时历史高点，使得中国进口LNG成本较高。

长期以来，三大石油公司进口资源的成本疏导压力巨大，进口资源亏损严重，尤其是进口长约LNG。随着管网公司的成立，管道资产将被从三大石油公司的资产中剥离，三大石油公司将不能用管输费盈利平衡进口亏损，未来三大石油公司经营压力将进一步加大。

1.3　已签长期合同天然气进口资源或将受到冲击

目前，国内的进口LNG、进口管道气和国产气构成国内总的供应量。随着进口主体增多，各主体的天然气自主进口量将持续提升，而大部分新进口中间商短期内将以进口现货LNG为主。如果市场继续快速增长，出现供给不能满足需求的情况，各类企业就有更强的动力直接从国际市场进口LNG，造成国内结构性供给过剩。相对当前现货价格，已签进口长约LNG和管道气价格偏高，或将面临已签长约无法消纳的窘境。导致这种状态的主要原因，一是国际LNG即期低价对长约固定价格的比较优势；二是现货市场灵活性对长约低弹性的比较优势。

由此可能出现新进入企业在淡季或低价期自主进口量激增，而在冬季或高价期从三大石油公司购买资源的现象。这将极大增加大型供应商资源筹配和调峰难度，造成生产运营压力。有的中间商甚至只利用当前低价进行现货投机，一旦现货价格高企，就会撤场，造成市场紊乱。从长期来看，目前国内与国外LNG价差的状态不可持续，而企业的这种权责不对称策略性选择，会在短期内对国内市场秩序造成较大冲击。

1.4　资源安全稳定供应责任需要落实

虽然国家已明确供用气双方多主体调峰保供责任体系，但落实责任需要一定过渡期，目前安全供应责任仍主要由上游供气商承担。随着天然气运输与销售分离，未来自主进口LNG公司数量增加，资源调控和市场需求形势预判难度升级。中国冬季天然气需求峰谷差大，季节性资源供应问题尤为严重。

02   典型国家（地区）天然气市场化改革的启示

美、欧及韩国天然气市场化改革历程看，天然气管网改革历经多年，分多个阶段进行，可总结出以下几点经验。

2.1　传统销售公司和地方配气公司用户流失严重

随着管网公司独立，长输管道实现全面开放，将促进部分企业开展天然气生产或进口业务，形成新的独立销售商或贸易商，使批发环节市场参与者增加。同时，更多用户或将选择直接向生产商或销售商购买资源，由地方配气公司代输，上游公司直供用户增加，配气公司购气用户将流失。例如，管网开放过程中，英国BG公司完全失去批发市场的垄断地位并面临激烈的市场竞争，1996年市场份额降至不足30%；韩国管网向第三方开放后，部分用户自主进口LNG，韩国天然气公司进口LNG的市场份额由2014年的96%降至目前的83%，自主进口商市场份额增至17%；1996年到2006年，美国的管道公司直接送达终端用户气量的市场份额由27%升至38%，而地方配气公司天然气销售量市场份额由71%降至60%。

2.2　交易中心或将迎来发展新机遇，促进天然气价格市场化发展

从美、英两国天然气管网改革历程看，不管是政策激励还是市场贸易模式的转变，都推动了天然气交易中心的快速发展，促进天然气价格市场化形成。例如，美国政府在《第636号令》中提出鼓励发展市场中心枢纽，加之管网独立使得现货交易量大幅提升，众多天然气交易中心开始涌现，亨利港交易中心（Henry Hub）得到发展。英国的管网改革培育了大量独立供气商，促进现货市场交易量快速增长。管道输配公司Transco的成立为英国国家平衡点的建立提供实质条件，最终国家平衡点建立，为交易参与者提供在线交易系统，使下游用户可以更加自由地购买资源。

2.3　高价资源遗留问题需要政府积极疏导

不管是资源国还是进口国，在天然气市场发展的过程中，都出现了高价资源。受市场化改革、技术进步、资源价格进入阶段性低谷期、市场竞争加剧等影响，如何疏导解决高价资源遗留问题日益凸显。美、欧及韩国均由政府出面进行疏导，在不同程度上缓解了高价资源问题。例如，美国《第500号条例》中提出，高价购销合同由参与者共担；欧盟部分用户借管网改革和LNG低价期机会，对高价合同进行价格复议；韩国政府以鼓励下游用户使用长约、进口商顺价销售等市场化机制，疏导相对高价的LNG合同。

2.4　长期购销协议或可提高用户资源供应安全

韩国与中国极为相似，需要进口天然气，安全供应问题尤为重要。中国或可借鉴韩国的做法。韩国政府新政策将鼓励下游用户与韩国天然气公司签署长期购销合同，并对现货和低于10年期的购销合同征收额外税费。若用户通过韩国天然气公司进口LNG，须提前5年签订合同，以便于韩国天然气公司统筹资源、调控管输及接收站。

03   对中国管网改革与天然气市场高质量发展的建议

中国当前仍处于管网改革关键期，国家相关部门应牵头加强政策研究，加快政策制定，以法律规范市场行为，保障中国天然气市场高质量发展。结合上述经验，提出具体建议如下。

1）进一步加强市场监管。管网公司独立后将形成新的市场垄断，新供应商和贸易商增加带动市场竞争加剧，同时管输与销售业务也将由三大公司内部协调转变为公司间对接。建议国家出台相关政策措施，加强对天然气产、运、销3个环节的监管，使市场行为更加规范化。

2）对高价进口气成本加强疏导。管网独立后，三大石油公司进口气销售价格倒挂，亏损问题更加严重。建议参考国际经验，在过渡期内由管道公司和供气商共同分担进口亏损，并由供气商买断管容，以确保现有长期合同资源顺利输送、消纳。

3）规范终端用户用气合同，鼓励签署长期购销协议。目前，中国供气商与终端用户之间的合同以短期为主。建议参考韩国及欧美做法，鼓励供用气双方签署中长期供气协议，这既利于供应商掌握市场需求，保障安全供应，又利于供应商统筹资源，把握低价资源进口时机，降低进口成本。

4）落实天然气门站价格动态调整机制，完善上下游疏导机制。中国天然气价格改革已明确全面放开天然气气源和销售价格，政府只监管具有自然垄断属性的管网输配价格，即“管住中间、放开两头”。建议国家加快天然气门站价格市场化进程，明确门站价格联动周期，鼓励建立、细化上下游价格联动机制。同时，充分发挥交易中心的作用，推动线上交易发展，促进天然气价格市场化进程。

5）新的市场环境下，合理落实安全保供责任。国家管网公司成立后，中国天然气产业链将重塑。鉴于中国冬夏季天然气峰谷差大的事实，国家主管部门应协调好供气商和管网企业的责任，稳定保供体系，确保资源供应安全、管道输配安全稳定。