直供：天然气市场化改革的现实选择

3月16日，国家发改委发布《中央定价目录》（下称《目录》）。这个将于今年5月1日起施行的《目录》不仅取消了天然气门站价政府定价，还减少了天然气产业里的其他政府定价项目。与此同时，随着去年底国家管网公司的成立，“放开两头、管住中间”的思路正在铺开，天然气价格市场化改革的信号强烈而明晰，包括城燃企业在内的天然气行业必须做好天然气价格全面市场化的准备，厚积厚发的天然气体制改革必将给我国的天然气产业带来深刻改变。从这个层面上说，作为上游企业和下游客户直接交易的天然气直供，其意义已超越降价本身，市场化改革的方向才是直供真正的价值所在。

何为“天然气直供”？就是用户直接向上游天然气供应商购买天然气用于生产或消费，不再转售。就字面意思来说，“天然气直供”最早见于2012年3月国家发改委下发的《关于规范城市管道天然气和省内天然气运输价格管理的指导意见（征求意见稿）》提出：“鼓励上游生产企业对城市燃气公司和大用户直供”。其实，就实践层面，天然气直供出现的更早。亦即2004年西气东输天然气管线投运之初，国家就在其沿线规划了10个燃气发电厂，成为国内首批天然气“直供用户”。

近年来，随着天然气市场规模的扩大，天然气直供的话题再度升温。2017年6月，国家发改委、国家能源局等13部委出台《加快推进天然气利用的意见》（以下简称《意见》），明确“建立用户自主选择资源和供气路径的机制”，用户可自主选择资源方以及供气路径，减少中间环节，降低用气成本。在天然气市场化改革的大背景下，降低天然气产业链各环节的成本无疑是扩大天然气利用、降低实体经济用气成本的重要途径。

为响应国家直供政策，从省级政府到地市层面多地相继出台了一系列实施办法。下游用户因上游企业提供直供天然气而大幅降低用气成本的报道屡见不鲜。如，去年底开始，中石油山东销售公司对淄博金晶玻璃有限公司实施直供，企业用气成本每方降低8.9%，年预计可降低用气成本5700余万元。明确、有效的降价，凸显了天然气相对于其他替代能源的经济性，天然气直供成为企业用户继直购电之后新的市场期待和推进天然气价格市场化的新动力。

“东边日出西边雨”。在天然气直供释放市场红利的同时，直供与国家相关政策冲突、侵犯城燃企业利益的呼声同样不绝于耳。概括起来主要是两点：一是直供政策与城燃企业特许经营权相冲突；二是直供政策剥离了大用户，减少了交叉补贴，造成新的经营困难。

是耶非耶？

直供促进天然气市场实现帕累托最优

原建设部有关规定明确：城燃企业的特许经营权是指在特许经营期限内独家在特许经营区域范围内运营、维护市政管道燃气设施、以管道输送形式向用户供应燃气，提供相关管道燃气设施的抢修抢险业务等并收取费用的权利；享有特许经营权范围内的管道燃气业务独家经营的权利，拥有特许经营权范围内的管道燃气的投资、发展权利。

不难看出，特许经营权的核心特点是：一定区域，一定时限，独家享有投资权、建设权、经营权，排他性、唯一性、垄断性。自然，在特许经营范围内，实行直供的确与特许经营权相冲突。在特许经营范围之外实行直供的情况基本不存在，特许经营范围的界定已是“普天之下莫非王土”，所谓新增工业园区则更是凤毛麟角。

天然气直供与特许经营权有冲突是事实，那么直供是不是就一定损害城燃企业的利益呢？让我们来看经济学上常见的两个孪生概念：帕累托最优和帕累托改进。前者是指资源分配的一种理想状态，即假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，也不可能再使某些人的处境变好。后者是指假定固有的一群人和可分配的资源，如果从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。帕累托最优就是不可能再有更多的帕累托改进的余地，是资源分配中的“理想王国”，帕累托改进是达到帕累托最优的路径和方法。

的确，政府特许经营权具有唯一性、排他性，静态地看，直供确实是瓜分了城燃企业的“蛋糕”，减少了经济收益。可如果是通过直供把蛋糕做大了再分呢？或者是增加了分奶酪的机会呢？在电力体制改革中，大用户直购电得以顺利推进的一个很重要原因就是实现了包括电网企业在内的多赢的局面，不是简单的“分蛋糕”而是“做大蛋糕”，依靠增量改进等渐进式的办法，实现甚至增大各市场主体的欲望满足。

分析直供诉求，不能满足新增用量者有之，城燃企业管道覆盖不到（在特许经营区域内）者亦有之，在现有政策下，直供能够满足用户的需要，则上游企业、下游用户都获得了更好的境况，城燃企业境况亦没有变坏，倘若在直供过程中，城燃企业提供了管输服务或者参股建设了新的管道而增加收益，其自身的境况自然会变得更好。岂不是典型的帕累托改进案例？实践证明，天然气直供可以是促进天然气市场实现帕累托最优的一种路径，直供用户和城燃企业之间不是零和博弈，而是可以变成一场多赢的合作。改革政府特许经营权制度不是简单地对制度进行废止，而是坚持目标导向，充分考量城燃企业和直供的关系，稳步推进。

再者，特许经营权制度是近20年前政府为发展城市燃气而推出的一项举措，在发展城市燃气、加快城市燃气设施建设的过程中，起到了积极作用。但随着天然气体制改革的推进和城市化水平的提高，已不能满足各类用户释放出的用气需求。如果说特许经营权制度初期是政府给予城燃企业的一种保障性制度安排的话，那么今天已经成为城燃企业经营发展的路径依赖，而且这一制度本身就有规定期限，是一种过渡性安排，特别是在全面深化改革的新形势下，这一制度已成为建立天然气价格市场化机制的桎梏，必须进行改革。

改革必然涉及利益调整。天然气直供不过就是天然气产业链不同环节企业之间利益的一次调整和再分配。推进特许经营制度改革，一是建立过渡期制度，并做好与特许经营协议规定期限的衔接，过渡期内城燃企业享有燃气基础设施的投资权、建设权、经营权。

二是培育新的市场主体和经营业态。支持其他社会资本进入城燃市场，增强市场活力。

三是实行兜底政策，对城燃企业因特许经营权制度改革产生的搁浅成本兜底，逐步通过市场化手段进行分担。对民生用气兜底，确保居民用气安全稳定，让改革的力度与社会的可承受度相适应。

取消交叉补贴是天然气体制改革必然结果

交叉补贴本来是一种常见的营销行为，但因为是由政府的管制所导致，于是垄断行业的交叉补贴成为一个经济性、社会性兼具的问题。并非天然气行业独有，电力行业同样存在，更不是我国的特色，在许多行业的发展初期，世界各国大都存在过交叉补贴。

何谓交叉补贴？简言之就是同一种商品因定价不同造成的一部分用户对另外一部分用户的补贴。交叉补贴对城燃企业来说是指工商业对居民用户的补贴，即城燃企业用非居民用户气价格来补贴居民用气的价格。表面上看是城燃企业用非居民用户气价来补贴居民用气，实质上是政府在对居民用气进行补贴。

天然气的交叉补贴成因很简单。即居民用气点分散、终端多、单位用气量低，运行成本高于工商业用户，但销售价格却低，而在我国现行的天然气价格体制中，为保障民生用气和社会稳定，居民用气价格一直受到政府管制，无法反映实际成本，造成价格倒挂，只能用非居民用户气价来补贴居民用气的价格。

从表面上看，交叉补贴保护了弱势群体，体现了公平。但实际上用气量大的居民（常常是拥有财富较多的）却获得了更多的补贴，难言公平。同时，居民少缴气费、工商业多缴等额气费，乍看是财富转移问题，实质上却是社会福利的净流失，因为由此造成的社会损失远远大于收益，既不公平也没有效率。在这个过程中，政府保障民生用气的初心并没有如期实现，甚至民众并不清楚政府对气价进行了补贴（这是暗补的通病），对部分该补贴居民的“最