【自贸港观察】陈经伟：目标定了，海南自由贸易港应选择怎样的过程？

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2020-10-23
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陈经伟/文 早在1999年，《经济社会体制比较》就刊发了多年来活跃于比较制度分析和转轨经济研究领域的著名经济学家钱颖一教授的《目标与过程》一文，该文在回顾观察中东欧和中国的转轨经济基础上运用政治经济学和经济学理论前沿的框架来比较转轨的改革道路。该文经典之处在于区分“最终目标”和“转轨过程”，指出人们最容易犯的两大基本失误：（1）认为经济转轨是很简单的，对现实市场经济如何运行是已知的；（2）混淆最终目标与转轨过程。该文强调，对于不同经济体而言，改革不能一蹴而就，即便知道“目标是什么”但对于“怎样达到目标”是不清楚的，同时说明转轨经济体发展过程中制度重要性和很多制度往往是“次优”选择以及改革过程中需得到人民的拥护或减少各种利益集团阻力等。这些看法及论断对于如何在经济欠发达和产业基础薄弱的海南分步骤分阶段实现产业转型，如何扎实稳妥推进高质量高标准海南自由贸易港建设具有较强的借鉴意义。

一、海南新一轮改革与自贸港建设不同时期的目标

（一）海南全面改革“四步走”目标

作为海南新一轮改革的起点，中央12号文是最权威的对海南未来30年“改革路线图”和“四步走”目标给出的整体性定调，即在坚持全面深化改革和坚持“四大战略定位”（“三区一中心”）以及“三大基本原则”（坚持整体推进和稳步实施、坚持统筹陆地和海洋保护发展、坚持发挥人才的关键性作用）的基础上，通过“六大路径”（现代化经济体系构建、对外开放新模式与新格局、国际旅游消费中心建设、融入国家重大战略、社会治理、生态文明建设、人才机制）并在“中央统筹、部门支持、省抓落实”工作机制安排下，分步实现“四步走”的发展目标：（1）到2020年，在全省范围内实现小康社会目标和海南自贸区建设有显著进展。（2）到2025年，营商环境进一步提升，产业结构优化升级，经济质量显著提高，符合海南发展的自由贸易港制度初步建立。（3）到2035年，海南经济社会各方面指标走在全国前列，自贸港制度体系进一步深化和扩展，营商环境对标国际水准。（4）到本世纪中叶，在国内率先实现高度市场化、国际化、法治化、现代化的社会主义制度体系，在综合竞争力和文化影响力等方面在世界范围成为领先地区。

（二）海南自贸港建设“三步走”目标

作为海南自贸港建设的起点，中央发布的《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《方案》）确定了未来“总蓝图”和“三步走”的发展目标：（1）到2025年，初步建立以贸易自由便利和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系；营商环境总体达到国内一流水平；市场主体大幅增长，产业竞争力显著提升；自由贸易港建设的法律法规逐步完善。（2）到2035年，自由贸易港制度体系和运作模式更加成熟；现代社会治理格局基本形成，成为我国开放型经济新高地。（3）到本世纪中叶，全面建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港。

比较两个中央文件内容不难看出，《方案》内容实质上是中央12号文内容的延续、提升和具体深入，不管是中央对于海南新一轮改革还是自贸港建设布局，对于海南更多体现为对之未来30年进行顶层设计和长期发展谋划及未来“愿景”，只是一种方向性和指导性内容。因海南自贸港建设是一项前无古人的事，在国内外都无法简单模仿照搬或“对标”（如新加坡、香港、迪拜等地区），在“部门支持”和“省抓落实”层面，对实现目标的过程认识是有欠缺的，只能在实践中探索符合海南发展路径的改革办法，中央对海南才会有先行先试、敢闯敢试、敢为人先和勇于扛起历史责任的基本要求。

从操作层面来讲，为实现海南改革目标有两点是完全清楚的：一是海南自贸港建设是一个与海南全面深化改革改革（特别是制度变革和现代产业体系建设）政策相互配套、相互促进的动态过程，离开了全面深化的自身改革和扎实的现代产业基础，海南是“跳跃”不到以上由中央确定的不同阶段不同目标的。二是2025年是海南自贸港建设的过渡期，这个期间对于海南是最重要的“打基础”和“补短板”时期，需要一手抓制度集成创新打造一个良好的营商环境，另一手抓海南现代产业重点项目，抓好供给侧的改革，创造有效制度供给和产业大项目供给，为自贸区建设夯实产业基础。

因海南自贸港是政策驱动型改革措施，其过程中要处理好政策制度前期设计与后期执行之间的关系。从逻辑上讲，制度执行前的系统设计是为了更好地明确制度的具体目标和预期效果等内容，而制度执行过程中的总结评估是为了更好地把握制度集成创新过程中的实施效果，而且通过总结评估，及时纠偏纠错，确保海南自由贸易港建设方向正确、健康发展。

二、理解“对标”基本内涵

在众多有关如何建设海南自贸港的讨论当中，人们会经常提到“对标”如新加坡、香港、迪拜等国际成熟自贸港等，那么，究竟什么是“对标”或者我们如何理解“对标”内涵呢？实际上，“对标”起源于上世纪70年代的美国，西方管理学界将对标管理与企业再造、战略联盟一起并称为20世纪90年代三大管理方法，之后其理念逐步运用于政府及社会各领域。所谓“对标”其核心要义是对比标杆找差距，而对标管理的关键在于选择和确定被学习和借鉴的对象和标准，对标管理就是要把目光紧紧盯住领域最好水平并在实践中“优中选优”，明确自身与领域最佳目标的差距，通过自身与标杆目标进行比较、分析、判断，通过学习他人的先进经验来改善自身的不足，从而指明了工作的总体方向，不断超越自我，从而能更有效地推动自身向领域最好水平靠齐。

正因为“对标”既不是的对照也不是简单的模仿，何立峰于2020年6月2日在《人民日报》发表的文章中特别强调：“在海南建设中国特色社会主义自由贸易港是一项全新的探索，既没有先例可循，又不能简单照搬西方自由贸易港发展模式。”以及“在海南建设自由贸易港，通过学习借鉴国际知名自由贸易港先进经验，对接国际高标准经贸规则，探索形成具有国际竞争力的开放制度体系，有利于为我国更深层次地适应和运用并积极参与国际经贸规则制定提供重要平台。”同时说明：“从现实情况看，自由贸易港需要有大流量的经济活动支撑，是经过几十年甚至上百年的发展与积累才实现的……海南短期内难以一蹴而就……必须久久为功、循序渐进”。这也意味着，海南自贸港建设是一项分步骤分阶段实施的过程，而在2025年前是经济社会转轨和“打基础、补短板”最重要阶段。那么，海南在这一阶段实施“对标”策略时易犯错误是什么呢？至少关注以下几点：

第一，在“对标”内容上过分高估特殊税收制度（包括关税）在产业转型和聚集中的作用。虽然特殊的税收制度安排是国际自贸港建设中一项共性内容，但税收是财政收入的主要组成部分，它既是政府经济管理和协调的主要手段之一，又是政府运作的基本保障，而且，税收与财政、产业政策以及政府治理和制度集成创新等改革形成合力，才可以优化海南经济结构和促进区域经济增长以及改善人民生活等。然而，多年来海南的财政支出约50%是靠中央转移支付才能够养活自己，加上海南在新一轮改革当中要承担建设自由贸易港的重任，特别是在2025年之前转型时期，仅靠海南自身财力肯定是不够的，或者说财政收和支不平衡（甚至缺口加大）是大概率事件：一是海南在2025年之前是“打基础”和“花钱”阶段，如“基础设施适当超前”建设、按照国际惯例完善补贴体系及主导产业扶持支出、人才培养支出等等。二是财政收入将因“去房地产化”和产业转型面临较大下降可能，毕竟构建现代产业体系（进而增加税源）是一项长期过程，而当前无论是旅游业（即便是离岛免税政策带动下）或是“十三五”规划的除房地产外的其他十一个重点产业，都不足以成为全省主导产业或支柱产业，难以担起引领发展方向、凝聚和带动其他产业融合发展的大任。

实际上，经济学里著名的拉弗曲线描绘了政府税收收入与税率之间的关系，它主张以大幅度减税来刺激供给从而刺激经济活动，但该理论仍然缺乏体系的完整性，在实践检验中，其立论也没有被既往的历史证明。有一个改革逻辑是清晰的，针对经济欠发达地区的海南而言，中央层面在降低税率（包括关税）改革决策方面以及从改革成本角度是比较容易敲定的，因海南本来就没有多少税源，只要海南税收制度改革没有形成税基侵蚀和利润转移，把海南变成“避税天堂”，对全国税收制度没有造成冲击就可行。但这一特殊税收制度能否达到预期的产业转型和聚集作用有很多不确定性，这是因为，对于企业投资决策，税收优惠只是降低了其投资或经营的一些成本，而企业的业务扩展空间、经营收入及其盈利模式才是决定是否投资最关键的环节。

第二，错位“对标”。“建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港” 是《方案》为海南自贸港建设确定的最终目标，然而，“省抓落实”过程中因没有前车之鉴容易犯的错误是混淆最终目标和转轨过程。一方面在没有真正找到海南多年来存在的内在矛盾和未完全理解根源问题之前，海南就急忙实施“对标”，试图用“对标”高标准一下子解决很多问题，容易产生错位“对标”，所采取的行动策略和结果往往是欲速不达，也会造成一种“改革疲劳症”。另一方面不顾海南经济欠发达地区、“三农”问题突出和产业基础薄弱的改革起点基础，以及相对独立的地理单元的岛屿经济体，偏离国际主航线，自身缺乏足够的发展腹地的差异现状，简单复制上海、深圳等国内经济发达地区产业发展模式，或者照搬新加坡、香港、迪拜等国际成熟自贸港一些现成的法规或做法，相应的落地政策往往会因水土不服而产生偏差效果。

第三，简单模仿“抄作业”。“对标”重在找差距，落地政策制定更多强调“消耗吸收”，而不是简单模仿，更不是“抄作业”。值得说明的是，在海南这两年落地政策当中，有些政策措施是典型的简单“抄作业”结果：一是海南省制定的《营商环境行动计划》（2018-2019年）和（2019-2020年）两个行动方案基本上属于模仿“世行版”，且误把“世行版”当成高标准。实际上，海南面临问题是新政后如何转型和如何发展，即外商和外来企业以及本地所关注的是中央12号文和《方案》内容中的新业态、新产业如何获得或参与机会，而本地旧业态如原房地产企业更加关注如何转型以及更多参与机会。二是误地把发达国家现代服务业占比结构（GDP70%左右份额的产业体系），当成自身现代产业体系构建“目标”而过早地走“去工业化”质量（或者根本没有考虑过要“补工业化”）。实际上，现代产业体系代表着现代元素比较显著的产业构成，它既有先进性的一般要求，同时也表现出国家、地区之间的差异以及随时间动态演进的特征，而发展中国家的现代产业体系主要体现为农业基础比较稳固，装备制造业比较发达，第三产业发展迅速，科技进步在经济社会发展中的贡献份额提升比较快，核心竞争力不断增强的产业体系,其现代性主要体现在科技进步对经济社会发展作用越来越大。

三、2025年之前海南应于自贸港成功要件为主要“对标”内容

如上文所述，“对标”的实质是“找差距”，而海南作为沿海省份，在建省建经济特区30之后居然比全国平均水平低，而且“经济欠发达地区”这一“帽子”一直未摘掉，千万不要在政策和人才层面与国内其他地方比较或打转转，关于这点在《海南自贸港建设是中国改革开放一次大考》一文已经充分阐述。鉴于自由贸易港建设是新时代海南经济特区的新目标，我们不妨从自贸港成功要件的角度来考察海南在2025年主要“对标”内容。

自由贸易港已有400多年的发展历史，但凡是成功的自由贸易港，理论界已经归纳出以下几点应具备的基本条件：（1）与主办国平均水准相比，基础设施的水平要高一些；（2）与主办国其他地区的法规比较，商业监管更加宽松；（3）积极参与国际分工发展高端制造业和离岸外包业务；（4）主要面对出口，既港区内企业主要或专门为外国市场或主办国以外的市场进行生产、制造并提供相关的配套服务；（5）有吸引外国投资的激励机制和措施（如免关税或其他税收等措施）；（6）有便捷的物流服务，提升与全球供应链串联的整体运营效率；（7）促进国际航运中心和枢纽港的形成。

从中央12号文和《方案》内容中央布局角度看，以上内容在方向性层面已经基本涵盖。但从“省抓落实”这两年多来的措施来看，特别在主导产业方面在省情层面做的远远不够（甚至有一些偏离）。一方面是岛屿经济体发展规律及其治理模式是国内理论界空白，而很多落地政策措施和决策过程经常忽略的一点，或者简单“对标”和模仿国内其他自贸区模式，这显然是行不通的，这是因为，海南岛屿经济体意味着它在生态层面是一个完整的生态链，在经济层面是一个独立的单元且没有腹地，它要发展只能够是“两头在外”（即资源和市场都在外），与内陆省市的发展路径是有较大差异性的。另一方面，从自贸区（港）对海南作用两大效果来看，提供直接的经济效益（如出口绩效、创造外汇收入、增强后向联系，促进腹地经济发展等）和增强区域发展后劲（如提供就业机会和人力资提升本、推动技术转让和促使产业发展升级、融入全球价值链的机会等），海南一些落地政策的目标导向和实施效果并不明显。

特别是在传统产业（包括房地产、旅游和农业等）转型和现代产业体系（实体经济是区域经济的立身之本）构建“打基础”方面，通过某一时段某一范围的局部非均衡突破，或者通过谋划某个产业链为主导产业来带动和促进整体的协调发展的创新型发展道路仍然处于模糊状态中。新型工业化是现代化经济体系和现代产业体系核心，它包括低排放绿色工业化、发展先进制造业集群、科技创新和产业创新的融合、世界工厂转向世界研发中心以及产业迈上全球价值链中高端等内容。而如何“补工业化”以及“拿什么东西到国际市场中卖”的发展思路与规划好像还没有列入工作日程。

海南省情的另外一个重要特点是以“农村”为基础建自贸港，这在国际范围内更找不到直接“对标”对象。中国40年改革开放已经证明，改革开放中每一个新生事物的产生和发展，改革开放每一个领域和环节经验的创造和积累，无不来自人民的智慧和实践，没有人民支持和参与，任何改革都不可能取得成功，而现代产业和新型工业化是让几百万海南农村人口参与海南自贸港建设的有效载体。因此，如何坚持以人民为中心的发展思想，如何发展新型工业化为民，让人民在“干中学”和提升技能，让现代产业“保就业”和“稳就业”，并以此不断满足人民日益增长的美好生活需要，让改革发展成果更多更公平惠及人民，

四、坚持以“转型时期或转型过程中”构建相应的海南评价体系

形象地来说，如果把海南新一轮改革开放与自贸港建设，看成是中央已经为海南确定了一篇优秀博士论文选题及论文框架内容（常言道：好的选题为该论文完成提供一半以上助力）并承诺给以海南大力支持，那么，海南仍然处于学士学位论文选题探索阶段，究竟选择哪个具体题目还未定夺。这一整体性基本研判对于我们理解如何“扎实稳妥推进海南自由贸易港建设”至关重要。正因为海南自由贸易港建设既没有先例可循，又不能简单照搬西方自由贸易港发展模式，且建设的目标与过程是完全不同的，因此，《方案》明确一项工作内容是“对海南自由贸易港建设开展全过程评估”。在这一评估工作过程中，评价指标体系的选择和方法是否具有科学性，将严重影响海南自由贸易港建设进程和政策有效性。

实事求是地讲，目前海南实施的“离岛免税政策”、“进口活牛”和“人才”等政策和行动方案，与制度变革和构建现代产业体系这两项“重头戏”相距甚远。进一步来说，海南在2025年之前属于转型时期，而“打基础、补短板、强弱项”过度到全面封关而实施在全岛自贸港制度是海南最重要的基础工作。为此，坚持以“转型时期或转型过程中”构建相应的评价体系，以是否实施“打基础、补短板、强弱项”改革内容为基础，以“优秀学士论文”为评价标准，对海南开展动态评估，相应的评价体系至少包含以下内容：

第一，“补”海南顶层设计之短板。“海南方案”是接棒中央“一分部署”和实施“九分落实”第一步，可以说，它是决定中央政策是否能够落地、工作量大、技术含量高的重要环节，而海南各项改革举措的“海南方案”是“省抓落实”必要的顶层设计，如果没有整体规划、深入论证、严格把关以及没有地方配套政策或法规支持，在行动上就可能会带来偏差甚至带来负效应。

第二，“打”现代产业体系之基础。现代产业体系代表着现代元素比较显著的产业构成，一方面，海南是否实施相应的产业政策？产业政策是否将生态优势和开放优势相融合，是否着眼于“创新引领、要素协同、链条完整、竞争力强”这几个关键词和充分体现实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展？另一方面，海南产业政策是否体现岛屿经济体特点和“补工业化”具体路径？是否有明确目标从体制机制、要素培育、企业主体和产业发展四个层面共同发力，形成特色鲜明、具有较强竞争力的优势产业。

第三，“强”人民获得感。“外热内冷”以及当地基础干部群众缺少获得感或许是海南新一轮改革显著特点之一。实际上，海南面临的区域发展不平衡和“三农”问题突出（80%的农村土地，60%的农村人口，产业结构中农业占20%以上），而没有海南基础干部和人民积极参与的自贸区（港）建设很难获得成效。因此，探讨带领海南人民参与自贸港建设的有效机制，特别是随着海南对外开放之门进一步打开，特别是东南亚地区农副产品和水果等成本远低于海南生产成本情况下，几百万人的产业转型和就业之策，是“省抓落实”当中不得不应对之策。

第四，“补”地方财政缺口。在2025年封关之前，海南房地产业“断腕”之后税源减少造成区域税收收入整体减少，同时自由贸易港特殊税制安排区域宏观税负下降，两者叠加的结果会使得海南财政收入整体下降，但新产业在一定时期没有培养起来（开拓新的税源或增大税基的目标在短期内未能实现），这就决定了海南财税体制改革整体方案设计以及科学论证2025年之前海南超常规发展所需的“收与支”中期滚动预算在内的补地方财政缺口应对之策，将成为评估海南改革成效一项重要内容。

第五，“强”地方性配套法规建设。海南此次改革既要打破现有的观念束缚、政策障碍和利益藩篱，又要从政府到市场、从规则到法律等方方面面都要进行全方位和系统性变革。《方案》确定了海南自贸港建设“以自由贸易港法为基础，以地方性法规和商事纠纷解决机制为重要组成的自由贸易港法治体系”，而制度集成创新是落实《方案》起点和根本着力点，这也意味着地方性配套法规建设在“省抓落实”过程中重要举措，而落地法规制定是一项高技术含量的精细活（包括前期深度调研、模型分析和压力测试等程序内容），而法规制定过程中是否有行政化思维使得落地政策走歪？是否发挥专业人士作用而科学规制以及是否发挥法治的第一个经济作用（约束政府行为），将是地方性配套法规建设当中必须强化的内容。

（作者系中国社会科学院金融研究所副研究员、投融资研究中心副主任；宏观经济研究院特约研究员）

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1. 海南自贸港建设是中国改革开放一次大考

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4.粤港澳大湾区发展规划纲要出台国家战略布局第五朵金花绽放（《中国经营报》2019-2-25）

5.陈经伟：海南自贸试验区差异化建设初探（《海南日报》理论版2019-02-27）；

6.陈经伟：海南自由贸易区(港)基本内涵与实现路径（《宏观经济管理》2019年第7期）；