散煤治理可持续性现隐忧，下一阶段面临哪些挑战？

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“‘十三五’是散煤治理破题并取得重大突破的时期，预期散煤削减量将超过2亿吨。2016-2019年，工业散煤治理的贡献超过60%；民用散煤治理主要依托北方清洁取暖，截至2020年4月，三批43个北方清洁取暖试点，合计完成改造面积29.77亿平方米。建议‘十四五’时期继续削减散煤1.5亿吨，力争2亿吨，2025年基本解决散煤问题。”近日，自然资源保护协会煤控研究项目组发布《中国散煤综合治理研究报告2020》（下称《报告》），就5年来的散煤治理工作进行系统梳理。

临近“十三五”末，散煤治理将迎来阶段性收官。治理成效究竟如何？当前仍面临哪些挑战？下一阶段重点何在？

文丨 朱妍

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5年累计削减散煤1/4左右

“近期，生态环境部公布京津冀及周边地区秋冬季重污染成因分析结果。295家科研单位、2900多名人员，历时3年集中攻关发现，工业和民用散煤对区域内PM2.5的贡献率分别达到36%、17%，合起来超过一半。”中国工程院院士江亿指出，从“十三五”初期大规模启动至今，散煤治理工作已步入“深水区”。

《报告》统计显示，截至去年底，散煤削减量约1.76亿吨，预计“十三五”末将超过2亿吨。而据项目组2015年摸底，全国散煤消费量在7.5亿吨左右，相当于5年减量1/4。其中，工业散煤治理的贡献超过60%。通过关停淘汰、上大压小、节能和超低排放改造等措施，燃煤工业锅炉向着大容量、高能效、低排放的方向发展；借助淘汰落后产能、清洁能源替代及“散乱污”企业整治，工业小窑炉清理整顿，仅建材一个行业削减量就超过1亿吨。

“随着工业散煤治理空间逐年压缩，贡献也在减弱。进入‘十三五’后期，民用散煤治理效果逐渐跟上。”煤控研究项目分析师李雪玉表示，依托北方清洁取暖的推进，目前有43个清洁取暖试点城市，覆盖户数达2677万，城乡结合部、所辖县及农村地区占比约74%。“2019年，北方地区新增清洁取暖面积约15亿平方米，累计替代散煤约1亿吨，清洁取暖率达到55%。”

清洁取暖率大幅提升，带动空气质量明显改善。李雪玉举例，第一批试点城市经过3年考验，秋冬季PM2.5平均浓度由2016年的109.5微克/立方米降至去年69.7微克/立方米，下降幅度为36.35%。2019年，京津冀及周边地区全年PM2.5浓度为57微克/立方米，同比下降 1.7%。

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治理可持续性成为最大隐患

治理成效有目共睹，新问题却也逐渐暴露。2018-2019年采暖季，部分地区开始出现散煤返烧，个别城市返烧率高达36%。该现象在上个采暖季延续，据某地2000份问卷分析结果显示，当时的散煤销量较春节前增长约30%-40%。记者了解到，能否保证治理的可持续性成为当前最大隐患。

在江亿看来，现有法规、标准等不够完善，散煤替代成本偏高及补贴政策需要健全， 关键技术有待提升，监管成效难以保障等因素，共同导致治理存在不足。“比如，建筑节能是清洁取暖改造的基本前提，也是降低取暖成本的有效措施。先解决房屋保温问题，再选择取暖方式，二者不可颠倒。但在多地，目前更重视清洁取暖，房屋保温相对弱化。为确保可持续性，至少将二者放在同等重要的位置。”

中国农村能源行业协会炉具专委会秘书长任彦波认为，已有治理多集中在政府主导、企业参与、居民被动接受的模式，部分地区甚至因时间紧、任务重，出现“重数量、轻质量”等现象。“实际替代量与统计数据是否相符？清洁取暖改造后居民是不是都在用？后续服务体系是否建立，工程有无安全隐患？这些问题不搞清楚，返煤风险增加，最大隐患就是可持续性。对此，需要出台因时制宜、因地制宜且长期稳定的政策规划，让散煤市场监管成为常态，并建立政府引导、市场为主、居民可接受的清洁取暖可持续发展机制。”

多位专家还称，受能源价格差异影响，各地实施散煤替代后的取暖成本有不同增长。截至目前，各级财政补贴已超过千亿元，但后续补贴方式尚不明确，清洁取暖成本与用户经济承受能力长期不平衡。另据《报告》，由于普遍采取事后补贴模式，部分地区出现补贴未能完全兑现的情况；有地方政府要求企业垫付清洁取暖项目资金，存在拖欠工程或设备款等现象。换言之， “钱”的问题不解决，散煤替代可持续性也将大打折扣。

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“十四五”基本解决散煤问题

多位专家评估，为确保完成生态环境部提出2030年全国所有城市达到空气质量二级标准的目标， “十四五”期间须基本解决散煤问题，继续削减1.5亿吨、力争达到2亿吨规模。“根据已有成效及削减潜力，这一目标比较实际，也应该能够完成。到2030年前再减1亿吨，届时有望实现散煤全面控制。”煤控研究项目核心组组长、中国工程院院士杜祥琬表示。

“扩大治理规模的前提是先巩固已有成效，否则很有可能前功尽弃。比如，部分地区直接将补贴发到老百姓手上，这笔钱到底用在何处？监管能不能跟上？后期即便取消补贴，按照什么样的次序和速度退坡？”国家大气污染防治攻关联合中心副主任柴发合进一步称，散煤治理的支持政策和措施，在“十四五”期间仍需延续。

为此，《报告》建议尽快建立长效机制，确保减排效果可实现、经济可承受、运行可持续、补贴合理化且退坡速度可接受。在工业领域，加大非重点区域工业小锅炉淘汰和“散乱污”企业治理力度，动态调整落后产能门槛，强化督察制度；针对民用，修正已改造地区不合理的清洁取暖设计，包括路线选择、热源保障、建筑节能改造等，避免非主观意愿的散煤返烧，通过“查缺补漏”巩固成效。

李雪玉还称，工业及民用散煤消费均面临家底不清的难题，建立消费数据统计和管理体系，是保障治理效果的基础。“工业散煤治理应着重建立工业小锅炉台账制度，各省市根据实际情况，做到可核查、可追溯；建立工业小窑炉登记和管理系统，建立健全淘汰及拆改台账，动态追踪。民用领域加快建立清洁取暖数据库，并明确管理机构，结束不同部门不同统计口径的数据矛盾问题。同时，建立清洁取暖综合性智慧监管平台，实现全流程服务。”

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