中小学教师资格制度改革的新动向
安雪慧
8月17日召开的国务院常务会议决定推进师范毕业生免试认定教师资格改革，促进师范毕业生从教就业。会议决定，在对教师职业资格实行“先上岗、再考证”阶段性措施基础上，推进师范毕业生免试认定教师资格改革，并建立教师教育学院对师范生教学能力进行考核的制度。推进师范毕业生免试认定教师资格改革，意味着教师资格认定权下移到培养院校，教师资格制度改革迈出了重要一步。
政策回放
1995年国务院颁布《教师资格条例》，开始实施中小学教师资格证制度，以确保教师具备基本的教育教学能力。2000年起，教师资格制度全面实施。为了改变中小学教师资格考试标准不统一、教师资格证书终身制，国家进行了教师资格制度的改革。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出：“国家制定教师资格标准，明确教师任职学历标准和品行要求。建立教师资格证书定期登记制度。省级教育行政部门统一组织中小学教师资格考试和资格认定。”2011年10月，教育部发布实施《中小学和幼儿园教师资格考试标准(试行)》。2011年9月，率先在浙江和湖北两省启动教师资格国家统考试点工作，之后改革试点范围逐步铺开，扩大到28个省（区、市），资格考试采用“国考”的方式，所有申请教师资格的人员，均需要参加教师资格考试。2013年8月，教育部发布《中小学教师资格考试暂行办法》，第八条规定：“试点省份试点工作启动前已入学的全日制普通高校师范类专业学生，可以持毕业证书申请直接认定相应的教师资格。试点工作启动后入学的师范类专业学生，申请中小学教师资格应参加教师资格考试。”到2015年，试点省份试点工作启动前已入学师范生毕业，师范生全部参加国家教师资格证考试才能取得教师资格证，师范生与非师范生已无区别。
2017年，教育部印发《普通高等学校师范类专业认证实施办法（暂行）》，对师范类专业实行三级监测认证，针对师范生教师资格认定提出相关规定。其中，第一级定位于师范类专业办学基本要求监测，第二级定位于师范类专业教学质量合格标准认证，第三级定位于师范类专业教学质量卓越标准认证。第二、三级认证实行自愿申请。通过第二级认证专业的师范毕业生，可由高校自行组织中小学教师资格考试面试工作；通过第三级认证专业的师范毕业生，可由高校自行组织中小学教师资格考试笔试和面试工作，即师范毕业生按照学校师范类专业人才培养方案修学规定课程并成绩合格、达到毕业要求，视同笔试合格；高校通过严格程序组织认定师范毕业生的教育教学实践能力，视同面试合格。这是对师范生进行免试国家认定的最初设想。
这次国务院决定推进师范毕业生免试认定教师资格改革，既是为了促进师范毕业生从教就业，也是为了推进师范毕业生免试认定教师资格改革，提升高等院校培养中小学教师的质量，将更多的责任和权利交给教师培养机构。
教师资格进一步改革的内容
从这次国务院常务会议决定推进师范毕业生免试认定教师资格改革的内容看，主要有三个方面。
一是师范生免试认定教师资格证。教师资格证是国家证书制度，是教师职业准入类资格，是专业技术人员从事教师职业的学识、技术和能力的起点标准，是求职和单位录用的主要依据，没有进一步的等级和水平分类。从师范生的培养计划和标准看，国家已实施普通高校师范专业三级监测认证体系，师范生培养质量必须达到甚至超过教师资格证标准要求，才能顺利毕业。因此，推进师范生免试认定教师资格有一定的科学性和合理性。2019年，普通本科预计毕业生434万人，其中师范生42万人（占9.8%）；普通专业预计毕业生385万人，其中师范生29万人（占7.6%）。
我国中小学教师聘用实行学历文凭和职业资格证书制度，实行公开招聘、平等竞争。也就是说，教师资格证是门槛标准，能否应聘为教师，还要经过教师应聘考试环节。随着素质教育的推进，各类中小学对教师的要求越来越高。在大部分地方，中小学教师招聘实施“凡进必考”的政策。对毕业生（师范生和非师范生）来说，教师资格证是一个基本水平认证，只要达到标准水平，就能获得，不具有竞争性，真正具有竞争性的是应聘考试。
二是教育类硕士及以上学历毕业生免试认定。从专业知识的角度看，教育类硕士毕业生具备了从事教师职业的基本知识门槛。当然，从教学实践环节看，可能还需要加强。2019年，研究生预计毕业生为94.6万人，其中教育类研究生7.1万人（占7.5%）。教育类研究生包括全日制、非全日制研究生和在职人员攻读硕士学位学生。
三是加强对师范生培养院校的审核评估。建立教师教育学院对师范生教学能力进行考核的制度，其实质是将达到教师资格标准更多的责任交付给师范生培养院校，将教师资格认定的关键指标放在培养质量上，放在教学能力的考核上。学生个体报考国家教师资格证，合格达标的责任更多在学生身上。实施教师培养院校的审核评估改革，实际上是将责任回归到培养院校。如果院校培养质量高，师范生在免试获取资格证的同时，能够在教师招聘考试和教学实践中脱颖而出，会吸引更多的高中毕业生报考高质量教师培养院校，从而形成一个良性循环。因此，师范生免试认定，实际上对师范类专业认证提出了更高的质量标准和监测要求，会促进教师教育院校重视师范生培养，全面推进教学改革。
改革可能产生的影响
一是吸引更多优秀学生报考师范生、教育类专业。师范生、教育类硕士及以上研究生免试取得教师资格证，可以吸引更多优秀学生报考师范生和教育类专业研究生。近年来，地方师范类专业总会出现招生不满补录的情况，高中毕业生对师范专业不再热衷。对于学生而言，即便读了师范生，也必须与非师范生一起报考教师资格，师范生已没什么优势。推动师范生免试取得教师资格证，可以鼓励高中生报考师范专业、本科毕业生报考教育类专业研究生。
二是教师培训院校聚焦师范专业人才培养。师范生免试取得教师资格证，并不是降低教师的准入门槛和从业标准，而是将更多的责任和监测放在了教师培养环节，让教师培养院校提高培养质量。在师范生也必须参加教师资格证“国考”之后，一些地方师范生培养院校偏重教师资格证考试“通过率”，存在以教师资格证考试大纲、标准来替代教师教育标准的情况，实际上降低了教师的专业培养标准。从理论和实践看，教师专业标准要高于教师资格标准，是高于门槛标准的专业标准。实施师范生免试认定制度后，培养院校将更加聚焦师范生核心素养培养，而不是为了教师资格证考试实施应试教学。教师培养院校的审核制度，与国家对师范类专业进行专业认证的制度是一致的。国家对专业质量的认证评价和免试认定制度，能够促进教师教育院校全面推进教学改革。因此，免试政策可能倒逼教师教育院校提高培养质量意识。从现实情况看，比教师资格证考试更难的是地方编制岗位教师的应聘考试。也就是说，扩大了教师教育院校的自主权，会倒逼院校进行教师教育教学改革，提高本校学生的就业竞争力。
三是质量审核将增加院校之间的竞争性。开展教师教育院校办学质量审核，审核通过院校的师范毕业生可免试认定教师资格，便利师范毕业生就业。已经实施的普通高等学校师范类专业认证实施办法，通过构建三级递进的师范类专业认证标准体系，推动教师教育院校合理定位、特色发展、持续提升师范专业人才培养质量。同时，院校之间的竞争还体现在师范专业院校和其他非师范专业毕业生（考取教师资格证）在劳动力市场上的竞争力，这也会促使师范专业院校推进改革，结合教学实践，全面提升教育质量，发挥师范优势。
改革中需要关注的几个问题
一是要严把教师培养院校的质量审核工作。没有教师资格证的“国考”环节，培养院校的培养质量就成为一个关键指标。因此，各相关方要高度重视质量审核，从源头加强培养质量，从考核关确保师范生掌握基本的教育教学能力。也就是说，师范生免试教师资格证，意味着院校要审核师范生教学能力，管理部门要加强对教师教育院校的监测质量审核，避免院校“放水”。
二是教师资格证的全国通用性问题。教师资格证书实行“国考”，提升了教师资格考试的公正性和权威性，试点省份之间中小学教师资格证是互相认可、通用的。由于多种原因，各地教师培养院校在师范生培养质量方面存在一些不平衡问题，可能会出现一些地方招聘中不认可其他地方普通高校师范专业的教师资格证，而存在毕业生无法异地就业的问题。师范生的跨区域流动，有利于提高教师劳动力市场效率。因此，要把师范生教师资格认证当作国家级考试来看待，就需要建立严格的认证程序，进行交叉认定，建立强有力的监督管理机制，确保质量的国家标准。
总之，中小学教师队伍整体质量提升，需要职前培养、入职培训、管理制度多方位施策，教师资格证并非保障教师质量的唯一关键因素。
（作者系教育部教育发展研究中心区域发展研究部主任、研究员）
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