煤矿建设项目全流程审批合规要点（全文）

　　煤矿项目开发具有政策性强、涉及管理部门多、审批管理环节复杂、运作周期长等特点。一个煤矿建设项目，自取得探矿权开始至竣工验收结束取得安全生产许可证正式投产，需要办理诸多审批手续。近年来，随着行政机关简政放权、“放管服”改革的深入推进，煤矿建设项目审批管理发生了重大变革。其中，有的审批事项被削减，如取消开展项目前期工作的“路条”性文件、煤炭生产许可证；有的审批程序得到精简，如将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并；还有更多的是优化办理程序，如精减项目核准前审批要件，变串联办理为并联办理。

　　笔者根据煤矿建设项目管理相关法律法规政策，结合近年来行政机关简政放权、“放管服”改革实际情况，对煤矿建设项目审批管理中的合规要点进行梳理，以期为煤矿建设项目的依法依规开展提供参考。

　　探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内勘查矿产资源的权利。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权。

　　长期以来我国煤炭探矿权实行部、省两级审批发证，《国土资源部关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》（国土资发〔2005〕200号）按照勘查区块面积对部、省两级的发证权限进行了划分。2010年以后，原国土资源部陆续授权黑龙江、贵州、陕西、新疆等省区国土资源主管部门负责辖区内的全部煤炭矿业权出让审批。2019年12月31日，自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规﹝2019﹞7号）规定，省级自然资源主管部门负责煤炭矿业权（探矿权和采矿权）出让、登记。

　　一是出让方式取得。我国矿业权在出让方式上大体经历了从无偿行政审批，到以有偿行政审批为主、招拍挂市场竞争方式出让为辅，再到以招拍挂市场竞争方式出让为主、协议出让和行政审批为辅的三个阶段的变化。2019年自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》规定，全面推进矿业权竞争性出让。

　　二是转让方式取得。煤矿企业通过市场转让方式取得探矿权时，应当符合《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院令242号）第五条规定的“自颁发勘查许可证之日起满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源”、“完成规定的最低勘查投入”、“按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款”等条件。

　　依据《中华人民共和国煤炭法》等相关法律法规的规定，煤炭资源勘查开发必须编制矿区总体规划。经批准的煤炭矿区总体规划，是矿区煤炭资源开发的指导性文件，是煤炭矿业权设置、煤矿项目核准、建设、生产的基本依据。

　　（三）矿区开发目的和必要性，矿区开发对地区经济社会发展的作用和意义，煤炭市场前景和产品竞争力；

　　（八）煤炭洗选加工，包括煤质特征、原煤可选性、产品利用方向、煤炭洗选加工及布局等；（九）矿区与煤伴生资源、煤层气（煤矿瓦斯）、矿井水和煤矸石等资源综合开发利用方案；

　　（十五）规划矿井（露天矿）基本特征表、勘查程度图、井（矿）田划分图、矿区及井（矿）田拐点坐标表。

　　同步开展规划环评。根据《中华人民共和国环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》（国务院令第559号）、《关于进一步加强煤炭资源开发环境影响评价管理的通知》（环环评〔2020〕63号）等规定，发展改革部门在组织编制煤炭矿区总体规划时，应根据法律法规要求，同步组织开展规划环评工作，编制环境影响报告书。负责编制规划的发展改革部门在报批煤炭矿区总体规划草案前，应将规划环评文件报送与规划审批部门同级的生态环境主管部门，并抄送负责审批规划的发展改革（能源主管）部门。生态环境主管部门会同负责审批规划的发展改革（能源主管）部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。负责审批规划的发展改革（能源主管）部门在审批规划草案时，应将规划环境影响报告书结论和审查意见作为矿区总体规划批准的重要依据。

　　审批权限。资源储量为中型、规划总规模300万吨／年及以上的矿区，其总体规划由矿区所在省级发展改革委会同省级煤炭行业管理等部门提出审查意见后，报国家发展改革委审批。煤炭资源储量为小型、规划总规模300万吨／年以下的矿区，其总体规划由省级发展改革委审批，报国家发展改革委备案。

　　审批程序。审批机关在受理矿区总体规划后，应当委托有资质的评估机构进行评估或者组织专家评审。评估机构在进行评估时，可要求规划申报单位就有关问题进行说明。对于可能会对公众利益造成重大影响的矿区，省级发展改革委在报批矿区总体规划前，应当采取适当方式征求公众意见。审批机关对同意批复的矿区总体规划，应当向规划申报单位下达批复文件，同时抄送相关行政机关。

　　根据《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第68号），需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请。预审应当审查以下内容:1.建设项目用地是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；2.建设项目选址是否符合土地利用总体规划，属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划修改方案是否符合法律、法规的规定；3.建设项目用地规模是否符合有关土地使用标准的规定;对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，以及确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，是否已组织建设项目节地评价并出具评审论证意见。国土资源主管部门完成审查后，出具预审意见。建设项目用地预审文件有效期为三年，已经预审的项目如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。

　　根据《中华人民共和国城乡规划法》《建设项目选址规划管理办法》（建规〔1991〕583号），需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。建设项目选址意见书内容应当包括建设项目的基本情况，建设项目规划选址的主要依据，建设项目选址、用地范围和具体规划要求。

　　《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号）规定，将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。

　　根据《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）、《国家发展改革委国家能源局国家煤矿安全监察局关于实施减量置换严控煤炭新增产能有关事项的通知》（发改能源〔2016〕1602号）等规定，从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换。煤矿项目申请核准时，需提供产能置换方案，由项目核准机关按要求进行审核。

　　《国家能源局关于有序推进煤矿项目核准建设投产工作的通知》（国能发煤炭〔2018〕84号）规定，坚持产能置换长效机制，继续将产能置换作为煤炭行业基本产业政策，通过市场化手段推进产业结构调整、布局优化。2019年起，煤炭产能置换的规模比例、指标折算系数及认定情形等要求仍按现有规定执行。各级发展改革委（能源局）、煤炭行业管理部门不得核准（审批）不符合产能置换等产业政策要求的煤矿项目。

　　《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号）规定，项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。项目申请报告的申报文件中，应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见，并附社会稳定风险评估报告。社会稳定风险评估报告是核准机关核准项目的重要依据。

　　《国家发展和改革委员会办公厅、国土资源部办公厅关于做好煤炭资源开发规划管理工作的通知》（发改办能源〔2005〕1999号）规定，煤矿建设项目由国土资源主管部门划定煤矿矿区（井田）范围，发展改革主管部门核准煤矿项目后，由国土资源主管部门颁发采矿许可证。2017年3月，国家能源局印发《关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》（国能法改〔2017〕88 号） ，明确指出“精简能源投资项目核准前置许可。能源投资项目核准只保留选址意见和用地（用海）预审作为前置条件，除法律法规明确规定的，各级能源项目核准机关一律不得设置任何项目核准的前置条件”。根据国家发展改革委、国家能源局最新发布的煤矿项目核准办事指南，煤矿项目核准申请材料中不再包含划定矿区范围批复。

　　但是，一些省级自然资源主管部门办理建设项目用地预审手续时，要求矿山建设项目须提供划定矿区范围批复。由于建设项目用地预审意见是煤矿项目核准的前置条件，因此导致划定矿区范围批复实际上仍为煤矿项目核准的前置条件之一。

　　我国对关系、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等企业投资项目，实行核准管理，煤矿项目属于《政府核准的投资项目目录（2016年本）》范围。

　　根据《关于进一步加强煤矿建设项目安全管理的通知》（发改能源〔2010〕709号）要求，所有新建项目、改扩建项目、生产能力提高一个标准设计档次（不含一个标准设计档次）以上的技术改造（产业升级）项目和净增生产能力60万吨/年及以上的资源整合（兼并重组）项目，必须履行项目核准程序。

　　根据《政府核准的投资项目目录（2016年本）》，国家发展改革委负责国家规划矿区内新增年生产能力500万吨及以上煤炭开发项目核准，并报国务院备案；国家能源局负责国家规划矿区内新增年生产能力120万吨及以上、500万吨以下煤炭开发项目核准；国家规划矿区内的其余煤炭开发项目和一般煤炭开发项目由省级政府核准。

　　委托评估。项目核准机关在正式受理项目申请报告后，需要评估的，应按照有关规定委托具有相应资质的工程咨询机构进行评估。项目核准机关在委托评估时，应当根据项目具体情况，提出评估重点，明确评估时限。接受委托的工程咨询机构应当在项目核准机关规定的时间内提出评估报告，并对评估结论承担责任。

　　审查内容。项目核准机关应当从以下方面对项目进行审查：1.是否危害经济安全、社会安全、生态安全等；2.是否符合相关发展建设规划、产业政策和技术标准；3.是否合理开发并有效利用资源；4.是否对重大公共利益产生不利影响。

　　安全核准。项目核准机关在项目核准前，应书面征求煤矿安全监察机构意见，煤矿安全监察机构负责对项目进行安全核准。

　　核准期限。项目核准机关应当在正式受理申报材料后20个工作日内作出是否予以核准的决定。项目情况复杂或者需要征求有关单位意见的，经本行政机关主要负责人批准，可以延长核准时限，但延长的时限不得超过40个工作日，并应当将延长期限的理由告知项目单位。项目核准机关需要委托评估或进行专家评议的，所需时间不计算在前款规定的期限内。

　　核准效力。煤矿项目自核准机关出具项目核准文件２年内未开工建设，需要延期开工建设的，项目单位应当在2年期限届满的30个工作日前，向项目核准机关申请延期开工建设。项目核准机关应当自受理申请之日起30个工作日内，作出是否同意延期开工建设的决定。开工建设只能延期一次，期限最长不得超过 1年。在2年期限内未开工建设也未按照规定向项目核准机关申请延期的，项目核准文件自动失效。

　　核准变更。企业拟变更已核准项目的建设地点，或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当向核准机关提出变更申请。核准机关应当自受理申请之日起20个工作日内，作出是否同意变更的书面决定。

　　《中华人民共和国矿产资源法》规定，探矿权人有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。煤矿企业取得煤炭探矿权后，经过进一步地质勘查工作，具备探矿权转采矿权条件时，有权依法申请办理采矿权登记。

　　煤炭探矿权转采矿权，应当编制符合相关标准规范的矿产资源储量报告，向省级自然资源主管部门申请评审备案。

　　提交材料。凡申请矿产资源储量评审备案的矿业权人，应向自然资源主管部门提交矿产资源储量评审备案申请、矿产资源储量信息表、和矿产资源储量报告。大中型煤矿依据的矿产资源储量勘查程度应当达到勘探程度，小型煤矿应当达到详查及以上程度。

　　评审方式。评审备案原则上采取会议审查方式。应采用随机方式从专家库中选择相应专业的矿产资源储量评审专家，组成专业结构合理的专家组。矿产资源储量规模中型及以上的不少于5名专家，小型的不少于3名专家。首次申请评审备案矿产资源储量规模大型，累计查明矿产资源量达到大型规模，以及评审备案过程中存疑的，应组织现场核查。

　　评审备案结果。自然资源主管部门自受理之日起60个工作日内完成评审备案，并书面告知申请人评审备案结果。矿产资源储量评审意见书应依据评审会议及现场核查情况形成。根据评审意见书结论予以评审备案后，应填写矿产资源储量评审备案信息表，并将评审备案结果纳入矿产资源储量数据库。

　　《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令241号）第四条第一款规定：“采矿权申请人在提出采矿权申请前，应当依据经批准的地质勘查储量报告，向登记管理机关申请划定矿区范围。”划定矿区范围的批准文件是申请人开展采矿登记各项准备工作的依据。

　　矿区范围的确定。矿区范围是指可供开采矿产资源范围、井巷工程设施分布范围或者露天剥离范围的立体空间区域。探矿权人申请采矿权的，矿区范围通过登记管理机关审查批准划定矿区范围申请确定。矿区范围的确定应当依据经评审备案的矿产资源储量报告，并符合矿产资源规划。

　　划定矿区范围预留期。探矿权人申请采矿权的，划定矿区范围预留期保持到其采矿登记申请批准并领取采矿许可证之日，预留期内，探矿权人应在勘查许可证有效期届满的30日前，申请保留探矿权。

　　根据《国家发展和改革委员会办公厅、国土资源部办公厅关于做好煤炭资源开发规划管理工作的通知》，发展改革主管部门核准煤矿项目后，国土资源主管部门方可颁发采矿许可证。为深化“放管服”改革，进一步精简矿业权申请材料，自然资源部最新发布的矿业权审批登记服务指南中，取消了原采矿权登记申请材料清单中的“有关主管部门的项目核准”。

　　根据自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》，煤矿采矿权登记工作已全部由省级自然资源主管部门负责。目前多数省份公布的采矿权登记办事指南中，仍然要求煤矿采矿权申请人提交煤矿项目核准文件。

　　《矿产资源开采登记管理办法》规定，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交矿产资源开发利用方案。

　　根据《国土资源部关于加强对矿产资源开发利用方案审查的通知》（国土资发〔1999〕98号）《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号）等规定，采矿权申请人可按要求自行编制或委托有关机构编制矿产资源开发利用方案。矿产资源开发利用方案的编制内容及评审须符合国土资源主管部门相关规定。承担审查工作的机构对开发利用方案审查后，应向登记管理机关报送书面审查意见。

　　《矿产资源开采登记管理办法》等规定，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交开采矿产资源的环境影响评价报告及批复文件。为深化“放管服”改革，进一步精简矿业权申请材料，自然资源部最新发布的矿业权审批登记服务指南中，取消了原采矿权登记申请材料清单中的“环境影响评价报告及环保部门批复文件”。

　　根据自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》，煤矿采矿权登记工作已全部由省级自然资源主管部门负责。根据各省公布的采矿权登记办事指南，采矿权申请人仍须提交环境影响评价报告及批复文件。

　　施行两方案合并编报制度。《矿山地质环境保护规定》要求，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，报有批准权的国土资源行政主管部门批准。《土地复垦条例》规定，土地复垦义务人应当在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，随有关报批材料报送土地复垦方案。《国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》（国土资规〔2016〕21号）决定，施行矿山企业矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案合并编报制度。

　　方案编制审查。采矿权申请人在申请办理采矿许可证前，应当自行编制或委托有关机构编制矿山地质环境保护与土地复垦方案。采矿权申请人编制的矿山地质环境保护与土地复垦方案，应按采矿权发证权限，报具有相应审批权的国土资源主管部门组织审查。有关国土资源主管部门应将评审结果向社会公示，公示期为7个工作日。在公示期满无异议后，及时向社会公告审查结果。

　　有偿处置范围由国家出资形成的矿业权扩大至所有矿业权。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令240号）《矿产资源开采登记管理办法》等规定，申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权、采矿权，矿业权申请人除依照规定缴纳探矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款、采矿权价款。《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号）决定，在矿业权出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益。将现行只对国家出资探明矿产地收取、反映国家投资收益的探矿权采矿权价款，调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益。《财政部、国土资源部关于印发矿业权出让收益征收管理暂行办法的通知》（财综〔2017〕35号）规定，申请在先方式取得探矿权后已转为采矿权的，如未完成有偿处置的，应按剩余资源储量以协议出让方式征收采矿权出让收益。

　　出让收益金额确定和缴纳程序。通过招标、拍卖、挂牌等竞争方式出让矿业权的，矿业权出让收益按招标、拍卖、挂牌的结果确定。通过协议方式出让矿业权的，矿业权出让收益按照评估价值、市场基准价就高确定。市场基准价由地方矿产资源主管部门参照类似市场条件定期制定，经省级人民政府同意后公布执行。征收机关依据出让合同开具缴款通知书，通知矿业权人缴款。矿业权人在收到缴款通知书7个工作日内，按缴款通知及时缴纳矿业权出让收益。分期缴纳矿业权出让收益的矿业权人，首期出让收益按缴款通知书缴纳，剩余部分按矿业权出让合同约定的时间缴纳。

　　长期以来我国煤炭采矿权出让实行部、省两级审批发证，按照井田储量对部、省两级的发证权限进行划分。自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》规定，由省级自然资源主管部门负责煤炭采矿权出让、登记，自然资源部不再负责煤炭采矿权审批发证。

　　《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》规定，采矿权申请人原则上应当为营利法人。《矿产资源开采登记管理办法》规定，采矿权人被吊销采矿许可证的，自采矿许可证被吊销之日起2年内不得再申请采矿权。

　　登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，作出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人。需要采矿权申请人修改或者补充资料的，登记管理机关应当通知采矿权申请人限期修改或者补充。

　　准予采矿权新立登记后，申请人应申请注销原探矿权，并凭探矿权注销通知领取采矿许可证。采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。

　　根据《地质灾害防治条例》（国务院令〔2003〕394号）等规定，煤矿建设项目在可行性论证阶段，应当委托具有相应资质的单位进行地质灾害危险性评估。《建设用地审查报批管理办法》规定，单独选址的建设项目位于地质灾害易发区的，建设单位提出用地申请时，应当提供地质灾害危险性评估报告。

　　《国土资源部关于加强地质灾害危险性评估工作的通知》（国土资发〔2004〕69号）规定，对地质灾害危险性评估成果实行备案制度，地质灾害危险性评估报告通过专家组审查后，评估单位应在一个月内到国土资源行政主管部门备案。2014年原国土资源部发布《关于取消地质灾害危险性评估备案制度的公告》（2014年第29号），决定取消地质灾害危险性评估备案制度，评估报告不再报送国土资源主管部门备案。

　　《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）规定，建设项目选址前，建设单位应向省级国土资源行政主管部门查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况。不压覆重要矿产资源的，由省级国土资源行政主管部门出具未压覆重要矿产资源的证明；确需压覆重要矿产资源的，建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告，并履行压覆重要矿产资源审批程序。

　　对于建设项目压覆非重要矿产资源是否需要审批，《矿产资源法》和《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》均未作规定，各省规定不尽相同。例如，《河南省建设项目压覆矿产资源管理办法》（豫国土资发〔2003〕135号）规定，建设项目压覆非重要矿产资源的，由矿产所在地的县级以上国土资源主管部门提出初步审查意见，省国土资源主管部门应在30个工作日内组织审查并出具是否同意压覆矿产资源的批复文件。《重庆市规划和自然资源局关于规范建设项目压覆重要矿产资源审批工作的通知》（渝规资规范〔2019〕23号 ）规定，建设项目确需压覆重要矿产资源，应依法按规定报批；建设项目确需压覆其他矿产资源，由项目建设单位与矿业权人参照国家规定的补偿标准协商解决补偿事宜，不再办理压覆矿产资源审批。

　　《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》规定，凡申请办理土地预审或用地审批的，要按照有关规定，提交省级国土资源行政主管部门出具的未压覆重要矿产资源证明或压覆重要矿产资源储量登记有关材料。《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号）规定，用地预审阶段，不再对单独选址的审批类建设项目是否压覆重要矿产资源进行审查。在用地报批阶段，建设项目涉及压覆重要矿产资源的，在建设单位说明已与矿业权人就压矿补偿问题进行协商、有关市县人民政府承诺做好压矿补偿协调工作的前提下，可办理用地审批手续；同时，省级国土资源主管部门应督促建设单位与矿业权人签订补偿协议，按规定办理压覆矿产资源审批和登记手续。对未签订补偿协议、未办理压覆矿产资源审批登记手续的，省级人民政府不得转发用地批复、市（县）人民政府不得供地。

　　煤矿项目通常属于单独选址项目，建设单位应当向土地所在地的市、县自然资源主管部门提出用地申请。提出用地申请时，应提交下列材料：建设项目用地预审意见；建设项目批准、核准或者备案文件；建设项目初步设计批准或者审核文件。建设项目拟占用耕地的，还应当提出补充耕地方案；建设项目位于地质灾害易发区的，还应当提供地质灾害危险性评估报告。国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，可以由省、自治区、直辖市自然资源主管部门向自然资源部申请先行用地。经批准先行用地的，应当在规定期限内完成用地报批手续。

　　市、县国土资源主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请，应当受理，并在收到申请之日起30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经有批准权的人民政府批准后，同级国土资源主管部门应当在收到批件后5日内将批复发出。

　　经批准的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，由土地所在地的市、县人民政府组织实施。以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。

　　根据《煤矿建设项目安全设施监察规定》（生产监督管理总局令第81号）等规定，煤矿建设项目在可行性研究阶段，应当进行安全预评价，由承担煤矿建设项目安全评价的安全中介机构按照规定的标准和程序进行预评价，提出预评价报告。

　　2003年出台的《煤矿建设项目安全设施监察规定》要求，安全评价报告应报煤矿安全监察机构备案。2009年《国家煤矿安全监察局关于取消煤矿建设项目安全评价报告评审备案的通知》（煤安监监察〔2009〕13号）规定，简化相关行政许可程序，强化煤矿安全评价机构责任，煤矿建设项目安全评价报告不再评审和备案。煤矿安全评价机构应科学、公正、合法、自主地开展安全评价工作，并对所作出的评价结果负责。

　　煤矿建设项目核准后，建设单位要根据煤矿建设规模，委托具有相应资质的同一设计单位承担初步设计与安全设施设计。设计单位要按照《煤炭工业矿井设计规范》《煤炭工业露天矿设计规范》《煤矿安全规程》和煤矿安全标准，编制初步设计和安全设施设计。

　　根据《国家发展和改革委员会、国土资源部、建设部、安全监管总局、煤矿安监局关于加强煤炭建设项目管理的通知》（发改能源〔2006〕1039号），煤矿初步设计由所在地的省级政府指定的部门会同省级发展改革委审查，省级政府未指定审查部门的，由省级发展改革委会同同级煤炭行业管理部门审查。

　　根据《煤矿建设项目安全设施监察规定》（生产监督管理总局令第81号），煤矿建设项目安全设施的设计审查，由煤矿安全监察机构按照设计或者新增的生产能力，实行分级负责。设计或者新增的生产能力在300万吨/年及以上的井工煤矿建设项目和1000万吨/年及以上的露天煤矿建设项目，由国家煤矿安全监察局负责设计审查。设计或者新增的生产能力在300万吨/年以下的井工煤矿建设项目和1000万吨/年以下的露天煤矿建设项目，由省级煤矿安全监察局负责设计审查。2020年《国家矿山安全监察局职能配置、内设机构和人员编制规定》要求将煤矿安全生产许可、建设工程安全设施设计审查等事项移交给地方政府，但此项工作目前仍由煤矿安全监察局负责。

　　根据《中华人民共和国节约能源法》《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令第44号）等规定，固定资产投资项目节能审查意见是项目开工建设、竣工验收和运营管理的重要依据，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。

　　固定资产投资项目节能审查由地方节能审查机关负责。国家发展改革委核报国务院核准以及国家发展改革委核准的企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得省级节能审查机关出具的节能审查意见。年综合能源消费量 5000 吨标准煤以上的固定资产投资项目，其节能审查由省级节能审查机关负责。其他固定资产投资项目，其节能审查管理权限由省级节能审查机关依据实际情况自行决定。

　　建设单位应编制固定资产投资项目节能报告。节能审查机关受理节能报告后，应委托有关机构进行评审，形成评审意见，作为节能审查的重要依据。节能审查机关应在法律规定的时限内出具节能审查意见，节能审查意见自印发之日起2年内有效。通过节能审查的固定资产投资项目，建设内容、能效水平等发生重大变动的，建设单位应向节能审查机关提出变更申请。

　　根据《中华人民共和国水法》《取水许可管理办法》等规定，国家对水资源依法实行取水许可制度，申请取水的单位或者个人，应当向具有审批权限的审批机关提出申请。审批机关受理取水申请后，应当对取水申请材料进行全面审查，并综合考虑取水可能对水资源的节约保护和经济社会发展带来的影响，决定是否批准取水申请。建设项目取得取水许可申请批准文件，申请人方可兴建取水工程或者设施。

　　2002年水利部、原国家发展计划委员会制定的《建设项目水资源论证管理办法》规定，对于直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目，建设项目业主单位应当进行建设项目水资源论证，编制建设项目水资源论证报告书。建设项目水资源论证报告书，由具有审查权限的水行政主管部门或流域管理机构组织有关专家和单位进行审查，并根据取水的急需程度适时提出审查意见。建设项目水资源论证报告书的审查意见是审批取水许可（预）申请的技术依据。

　　2016《水利部简化整合投资项目涉水行政审批实施办法（试行）》（水规计〔2016〕22号）、《水利部办公厅关于做好取水许可和建设项目水资源论证报告书审批整合工作的通知》（办资源〔2016〕221号）规定，对投资项目涉水行政审批内容相近事项进行分类整合，将取水许可和建设项目水资源论证报告书审批2项整合为取水许可审批。在取水许可申请受理阶段需一并提交建设项目水资源论证报告书，作为取水许可审批的重要依据。

　　根据《水土保持法》《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》等规定，煤矿建设项目应编制水土保持方案，并报水行政主管部门审批。

　　水土保持方案的编报工作由建设单位负责。建设单位可按要求自行编制水土保持方案，也可委托有关机构编制。具体编制水土保持方案的单位和人员，应当具有相应的技术能力和业务水平。

　　水土保持方案编制完成后，建设单位应当向有审批权的水行政主管部门提交书面申请和水土保持方案报告书。有审批权的水行政主管部门受理申请后，应当依据有关法律、法规和技术规范组织审查，或者委托有关机构进行技术评审。水行政主管部门应当自受理水土保持方案报告书审批申请之日起二十日内，作出审查决定。经审批的项目，如性质、规模、建设地点等发生变化时，项目单位应及时修改水土保持方案，并按照程序报原批准单位审批。

　　《中华人民共和国文物保》规定，进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。考古调查、勘探中发现文物的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门根据文物保护的要求会同建设单位共同商定保护措施。

　　煤矿项目开工建设前，建设单位按照上述规定向文物管理部门申请进行地下文物勘探。勘探结束后，文物管理部门应出具文物勘探竣工的通知。

　　根据《职业病防治法》《煤矿作业场所职业病危害防治规定》（生产监督管理总局令第73号）等规定，煤矿建设项目在可行性论证阶段，建设单位应当委托具有资质的职业卫生技术服务机构进行职业病危害预评价，编制预评价报告。

　　2001年颁布的《职业病防治法》规定，由卫生行政部门对职业病危害预评价报告进行审核。2016年修订的《职业病防治法》，取消了建设项目职业病危害预评价报告审核程序。根据《建设项目职业病防护设施“三同时”监督管理办法》（生产监督管理总局令第90号）、《建设项目职业病危害风险分类管理目录（2012年版）》，煤矿项目建设单位主要负责人或其指定的负责人应当组织外单位职业卫生专业技术人员参加评审工作，并形成评审意见。建设单位应当按照评审意见对职业病危害预评价报告进行修改完善。职业病危害预评价工作过程应当形成书面报告备查。建设项目职业病危害预评价报告通过评审后，建设项目的生产规模、工艺等发生变更导致职业病危害风险发生重大变化的，建设单位应当对变更内容重新进行职业病危害预评价和评审。

　　《国家发展和改革委员会、国土资源部、建设部、安全监管总局、煤矿安监局关于加强煤炭建设项目管理的通知》规定，煤矿建设项目开工前，建设单位应将项目核准、初步设计和安全设施设计批复文件，采矿许可证，设计、施工和监理单位资质证，施工企业安全生产许可证，中标文件，工程质量监督手续，保证安全施工的措施，以及拟开工日期等，向省级发展改革委、煤炭行业管理部门、煤矿安全监管部门和煤矿安全监察机构告知备案，有关部门应出具备案回执。

　　近年来，各地为了加强煤矿建设项目管理，对煤矿项目开工备案所需提供材料做了进一步明确，增加了建设用地批复、环境影响评价批复、文物考古勘探竣工通知书等材料。

　　煤矿建设项目建成后竣工验收前，应当进行联合试运转。联合试运转开始前，项目建设单位应当编制联合试运转方案，并报省级煤炭行业管理部门备案。相关部门收到内容完整的联合试运转方案即为备案。联合试运转的期限一般为1-6个月；特殊情况下，在规定期限内未完成联合试运转工作的可以延期，但联合试运转总时间最长不得超过12个月。联合试运转期间，项目建设单位可按规定向有关部门申请专项验收。

　　联合试运转完成后，项目建设单位应编制联合试运转报告。联合试运转报告应当包含以下主要内容：（一）各主要系统运行情况；

　　《煤矿建设项目竣工验收管理办法》（国能发煤炭〔2019〕1号）规定，煤矿项目建设单位负责组织煤矿建设项目竣工验收，项目单位实行多级管理的，可由项目单位上一级具有独立法人资格的单位负责组织验收。

　　（一）已按批准的建设规模、标准、投资和内容建成，满足设计和生产要求；有剩余工程的，剩余工程不得是主体工程，不得影响煤矿正常生产；（二）工程质量合格；

　　（三）安全设施、环境保护设施、水土保持设施、职业病防护设施、消防设施等按要求建成，并通过专项验收；

　　（六）煤矿组织机构设置符合有关要求，建立健全规章制度；职工经过培训合格，特种作业人员取得上岗操作资格证书；矿长安全生产知识和管理能力按规定考核合格；

　　煤矿建设项目竣工验收前，项目建设单位应当编制竣工验收报告。项目建设单位应当根据煤矿建设项目的具体情况，组成竣工验收委员会，负责开展项目竣工验收工作。竣工验收委员会通过听取汇报、查阅档案资料、现场检查等方式，全面检查工程建设情况，对建设项目进行综合评价，讨论通过并签署《煤矿建设项目竣工验收鉴定书》。煤矿建设项目竣工验收合格后，项目建设单位应当通过全国投资项目在线审批监管平台报送项目竣工信息，并将《煤矿建设项目竣工验收鉴定书》报送省级煤炭行业管理部门。

　　《煤矿企业安全生产许可证实施办法》（生产监督管理总局令第86号 ）规定，国家煤矿安全监察局负责中央管理的煤矿企业总部（总公司、集团公司）安全生产许可证的颁发和管理。省级煤矿安全监察局负责其他煤矿企业安全生产许可证的颁发和管理。《国家矿山安全监察局综合司关于开展煤矿安全生产许可事项移交工作的通知》（矿安综〔2021〕33号）要求，将煤矿安全监察机构承担的煤矿生产企业安全生产许可证颁发管理工作，移交至各省级煤矿安全监管部门承担。

　　《煤矿企业安全生产许可证实施办法》（生产监督管理总局令第86号 ）规定，煤矿企业除本企业申请办理安全生产许可证外，其所属矿（井、露天坑）也应当申请办理安全生产许可证，一矿（井、露天坑）一证。煤矿企业实行多级管理的，其上级煤矿企业也应当申请办理安全生产许可证。

　　煤矿企业申请领取安全生产许可证，应当提供：1.安全生产许可证申请书；2.主要负责人安全生产责任制材料（复制件），各分管负责人、安全生产管理人员以及职能部门负责人安全生产责任制目录清单；3.安全生产规章制度目录清单；4.设置安全生产管理机构、配备专职安全生产管理人员的文件；5.主要负责人、安全生产管理人员安全生产知识和管理能力考核合格的证明材料；6.特种作业人员培训计划，从业人员安全生产教育培训计划；7.为从业人员缴纳工伤保险费的有关证明材料；8.重大危险源检测、评估和监控措施；9.事故应急救援预案，设立矿山救护队的文件或者与专业救护队签订的救护协议。煤矿申请领取安全生产许可证，还应当提供采矿许可证、特种作业人员操作资格证书的证明材料、从业人员安全生产教育培训计划和考试合格的证明材料、具备资质的中介机构出具的安全评价报告等材料。

　　综上，煤矿建设项目前期手续齐全，项目建设完成、竣工验收合格并取得安全生产许可证等证照后，方可正式投入生产，转入生产煤矿管理。

　　（吴永高，北京金诚同达律师事务所高级合伙人。曾在原国土资源部法律中心工作多年，曾任自然资源部法律顾问，长期从事土地和矿产等自然资源领域法律实务和理论研究工作。吴永高律师团队先后代理了众多矿业权纠纷案件和矿业并购重组项目，擅长处理矿业权出让转让、矿产资源压覆、自然保护区退出、涉矿审计整改、涉矿刑事案件等法律事务）