专家解读：《举报奖励暂行办法》五大亮点
近日，市场监管总局和财政部在充分吸纳原《举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员奖励办法》《食品药品违法行为举报奖励办法》相关内容的基础上，立足我国经济社会新发展阶段的实际，为保证与机构改革后的市场监管职能相统一，根据市场监管领域相关法律法规和国家有关规定，经过反复调研、广泛征求各方面意见，制定出台了《市场监管领域重大违法行为举报奖励暂行办法》（以下简称《举报奖励暂行办法》）。笔者认为，已经颁行的《举报奖励暂行办法》具有以下五大亮点：
一、推进市场监管治理现代化的重要举措
市场监管治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。国家治理现代化包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化。国家治理体系现代化是指建立、健全和完善国家治理的各项制度，并通过法定程序，将其制定成为具有法律效力的法律、法规和规章；国家治理能力现代化是指严格实施和执行各项制度的能力和水平。要实现市场监管治理现代化，首先必须根据新时代我国经济社会发展的实际和机构改革后的市场监管职能，建立、健全和完善市场监管领域的各项制度，并在市场监管工作中严格实施和执行这些制度。
中央明确提出国家治理和社会治理必须融入社会共治的理念，这一理念也已被市场监管领域的有关法律法规规章所确认。社会共治即充分发挥社会各方面的主动性、积极性，共同达到治理的目标，是“治理”的应有之义，也是区别于“管理”的关键。举报奖励就是为了发挥社会公众共同参与市场监管积极性的重要制度。原有的与市场监管有关的举报奖励制度，主要是《举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员奖励办法》《食品药品违法行为举报奖励办法》，而这两个办法已经不能完全适应新形势的需要。一是原有的两个办法已不适应机构改革后市场监管执法范围的需要。原有办法只包括食品药品、假冒伪劣产品等领域的举报奖励，不能涵盖机构改革后的市场监管所有执法领域，需要将举报奖励的范围扩大到市场准入、竞争秩序、质量安全、市场规则、消费者权益保护等市场监管职责所有领域。二是原有的两个办法已不能完全适应市场监管统一性的需要。在市场监管领域，举报奖励必须统一标准、统一监管、统一执法、统一奖励和奖励程序。原有办法因由不同部门制定、不同时间制定，在举报奖励标准、监管、执法、程序等方面并不统一，给市场监管领域的举报奖励造成诸多不便。三是原有的两个办法已不能完全适应新时代经济社会发展的需要。原有办法分别制定于2001年和2017年，特别是前一个办法，因制定的时间较早，在举报奖励标准、奖励对象、奖励程序等方面，已无法适应我国目前经济社会发展的实际情况，势必会降低举报奖励制度的应有功效。
《举报奖励暂行办法》共六章二十七条。第一章总则，规定了暂行办法适用范围及举报人和重大违法行为的认定标准等内容；第二章奖励条件，规定了获得奖励基本条件、奖励原则以及不予奖励除外规定等内容；第三章奖励标准，确定了奖励等级、金额以及奖励上限等，并对内部举报人奖励标准作了规定；第四章奖励程序，确定了奖励告知、交付、领取期限等，并规定了举报人异议复核；第五章是监督管理，规定了举报奖励建档管理、保密以及公职人员、举报人法律责任等内容；第六章是附则。与原有的两个办法相比较，该办法对市场监管领域举报奖励制度的规定更具有体系性、更严谨、更符合实际、更具有操作性。可以说，该办法是推进市场监管领域治理体系现代化和治理能力现代化的重要举措。
二、科学界定了市场监管领域举报奖励的范围
作为一项举报奖励制度首先必须确定举报奖励范围，即什么举报应该奖励，什么举报不应该奖励。《举报奖励暂行办法》确定的举报奖励范围包括三项标准：一是举报对象标准，二是举报人标准，三是举报后处理标准。三个标准之间实际上构成了一个完整的举报奖励范围要件体系，缺一不可。同时，三项标准的确定考虑到了举报奖励的必要性和可行性。
第一，举报对象标准。根据《举报奖励暂行办法》的规定，属于奖励范围的举报对象限定在“重大违法行为”。即举报重大违法行为的属于奖励范围，而举报一般违法行为的则不在奖励范围。这一限定性规定，显然既考虑到需要避免实践中大量存在的职业打假人滥用权利的情况，也顾及到需要最大限度地发挥有限行政资源的有效性。对于何者为“重大违法行为”，《举报奖励暂行办法》采用了“处理结果标准+违法行为性质和影响标准”予以认定。
处理结果标准。《举报奖励暂行办法》第二条第二款规定，本办法所称重大违法行为是指涉嫌犯罪或者依法被处以责令停产停业、责令关闭、吊销（撤销）许可证件、较大数额罚没款等行政处罚的违法行为。采用这一标准的主要依据：一是行政处罚法关于行政处罚种类的规定。行政处罚法第九条规定，行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。在行政处罚法列举的这些行政处罚种类中，责令停产停业、责令关闭、吊销（撤销）许可证件、较大数额罚没款是比较严厉的处罚。反推而言，其被处罚的行为应当是重大违法行为。二是犯罪是违法行为中最为严重的部分。涉嫌犯罪意味着其违法行为的严重程度要大于行政违法行为，当然属于重大违法行为的范围之列。
在处理结果标准上，还需要进一步明确以下几点：一是“等”的法律含义。“等”的含义在法律上可以区分为等内“等”和等外“等”。笔者认为，这里的“等”应当是等外“等”的含义。《举报奖励暂行办法》确定的处理结果标准主要是以行政处罚法明确列举的行政处罚种类为依据，而行政处罚法第九条第六项规定，单行法律、行政法规可以增加新的种类的行政处罚。行政处罚法是我国关于行政处罚的一般法，单行法律、行政法规有关于行政处罚规定的，应当优先适用。因此，单行法律、行政法规中增加的行政处罚种类若属于比较严厉的处罚，应当列入“重大违法行为”的范围。二是《举报奖励暂行办法》第二条第二款还规定，地方性法规或者地方政府规章对重大违法行为有具体规定的，可以从其规定。三是《举报奖励暂行办法》从各地经济发展不均衡的实际情况出发未对较大数额罚没款作出明确统一的规定，而是由省级以上市场监督管理部门商本级政府财政部门结合实际确定。这一规定的思路与行政处罚法第十四条关于地方政府规章可以设定的罚款数额的规定精神是相一致的。
违法行为性质和影响标准。《举报奖励暂行办法》第三条第一款规定，举报下列重大违法行为，经查证属实结案后，给予相应奖励：（一）违反食品、药品、特种设备、工业产品质量安全相关法律法规规定的重大违法行为；（二）具有区域性、系统性风险的重大违法行为；（三）市场监管领域具有较大社会影响，严重危害人民群众人身、财产安全的重大违法行为；（四）涉嫌犯罪移送司法机关被追究刑事责任的违法行为。笔者理解，该条款是通过列举方式对第二条第二款规定的“重大违法行为”进行补充说明。第三条第一款主要列明四项重大违法行为，其中第一项和第四项是根据违法行为的性质确定为重大违法行为，第二项和第三项是根据违法行为的影响确定为重大违法行为的。第三条第二款主要是针对未列入第一款规定但符合“重大违法行为”定义，对举报人实施奖励进行补充和兜底。
第二，举报人标准。《举报奖励暂行办法》第二条第一款规定，各级市场监督管理部门受理社会公众（以下统称举报人，应当为自然人）举报属于其职责范围内的重大违法行为，经查证属实结案后给予相应奖励，适用本办法。第十条规定，有下列情形之一的，不予奖励：（一）市场监督管理部门工作人员或者具有法定监督、报告义务人员的举报；（二）侵权行为的被侵权方及其委托代理人或者利害关系人的举报；（三）实施违法行为人的举报（内部举报人除外）；（四）有任何证据证明举报人因举报行为获得其他市场主体给予的任何形式的报酬、奖励的；（五）其他不符合法律、法规规定的奖励情形。
关于举报人标准，《举报奖励暂行办法》采用的是肯定式概括规定和否定式列举的规定方式。一是肯定式概括规定。《举报奖励暂行办法》规定的能够获得奖励的举报人限定为作为自然人的社会公众，实际上排除了作为组织形态的企业事业组织、社会团体等。二是否定式列举。《举报奖励暂行办法》明确列举了五类人的举报不在奖励范围。
第三，举报后处理标准。包括经举报已经被行政处罚和虽未实施行政处罚但被移送司法机关追究刑事责任两种情形。《举报奖励暂行办法》在诸多条款中对此作出了明确规定，如第二条规定，经查证属实结案后给予相应奖励；第三条规定，举报下列重大违法行为，经查证属实结案后，给予相应奖励；第八条规定，举报内容经市场监督管理部门查处结案并被行政处罚，或者依法移送司法机关被追究刑事责任；第十四条规定，市场监督管理部门已经实施行政处罚或者未实施行政处罚移送司法机关追究刑事责任的，分别不同情况依据本办法第十二条的规定给予奖励；第十五条规定，负责举报调查办理、作出最终处理决定的市场监督管理部门在举报查处结案或者移送追究刑事责任后，对于符合本办法规定奖励条件的，应当在15个工作日内告知举报人等。
重大违法行为经举报后已被处理，仍有以下问题需要明确：一是重大违法行为经举报后已被市场监管部门作出较重的处罚。从法理上说，这一行政处罚应当是最终生效的处罚。而如果这一行政处罚后经行政复议或者行政诉讼程序被撤销或者被确认违法，举报奖励应当也随之撤销。二是行政违法与犯罪之间存在交叉衔接关系，决定了行政处罚与刑罚之间也存在交叉衔接关系。对于违法行为，有的情况下，进行行政处罚的同时需要追究刑事责任；有的情况下，不需要进行行政处罚而需要追究刑事责任，在不构成犯罪的情况下再进行行政处罚。三是《举报奖励暂行办法》仅规定涉嫌犯罪而被移送司法机关追究刑事责任即可奖励，在此种情况下，如果司法机关最终并未追究刑事责任，同时市场监管部门也未作出行政处罚的，应当不予奖励。
三、明确了举报、查处与奖励之间的因果关系
《举报奖励暂行办法》确定的举报、查处与奖励之间的因果关系是一种直接因果关系，即市场监管部门根据举报而启动查处程序，违法行为因查处而被施以较为严厉的行政处罚，举报人才可获得奖励。该办法第八条规定，获得举报奖励应当有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索，并提供了关键证据；举报内容事先未被市场监督管理部门掌握；举报内容经市场监督管理部门查处结案并被行政处罚，或者依法移送司法机关被追究刑事责任。该办法第九条规定，最终认定的违法事实与举报事项完全不一致的，不予奖励；最终认定的违法事实与举报事项部分一致的，只计算相一致部分的奖励金额；除举报事项外，还认定其他违法事实的，其他违法事实部分不计算奖励金额。
同时，《举报奖励暂行办法》还依据举报的违法行为事实及直接证据与市场监管部门最终查处的案件事实之间的关联性，将举报奖励分为三个等级：一是一级举报奖励。该等级认定标准是提供被举报方的详细违法事实及直接证据，举报内容与违法事实完全相符，举报事项经查证属于特别重大违法行为或者涉嫌犯罪。二是二级举报奖励。该等级认定标准是提供被举报方的违法事实及直接证据，举报内容与违法事实完全相符。三是三级举报奖励。该等级认定标准是提供被举报方的基本违法事实及相关证据，举报内容与违法事实基本相符。
四、奖励计算基准和奖励幅度更科学更符合实际
关于奖励金额计算基准，财政部、原工商总局和原质检总局于2001年联合制定的《举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员奖励办法》第六条，采用的是以“商品货值”作为奖励金额计算基数的方法。在执法实践中，这一方法时常产生两大问题：一是许多案件商品货值不易计算，二是有的案件中举报人认为的商品货值与执法部门认定的商品货值数额差距较大，产生分歧甚至导致诉讼。《举报奖励暂行办法》通过对市场监管领域重大违法案例深入研究分析，将奖励金额计算基准从涉案货值调整为综合考虑涉案货值、社会影响等因素，以罚没款为计算基数，既符合国家财政政策规定，也便于执法办案人员计算和落实，更有利于奖励制度实施。采用这一计算基准后，《举报奖励暂行办法》将案件区分为有罚没款的案件和无罚没款的案件：对于有罚没款的案件，市场监督管理部门分别按照一、二、三级举报奖励标准计算奖励金额，并综合考虑涉案货值、社会影响程度等因素，确定最终奖励金额；对于无罚没款的案件，一级举报奖励至三级举报奖励的奖励金额应当分别不低于5000元、3000元、1000元。
关于举报奖励标准，原《举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员奖励办法》第六条规定，对举报有功人员根据不同情况，依据执法机关查获的假冒伪劣商品货值，一次性给予奖励。具体奖励标准如下:一是对于货值1万元以上15万元以下不予追究刑事责任的案件，按照举报有功等级分别按货值5 -6%，3 -4%，1 -3%，0 -1%给予奖励；二是对于大案要案，行政执法机关已经实施行政处罚的或者未作行政处罚移送司法机关追究刑事责任的，分别不同情况由行政执法机关或者司法机关按照举报有功等级分别按货值4 -5%，2 -3%，1一2%，0 -1%给予奖励，每起案件的举报奖励原则上不超过30万元。原《食品药品违法行为举报奖励办法》第十条规定，各省级食品药品监督管理部门可结合本行政区域实际，按照涉案货值金额或者罚没款金额、奖励等级等因素综合计算奖励金额，每起案件的奖励金额原则上不超过50万元。随着我国经济社会发展，该两个办法规定的举报奖励金额明显偏低，有效激励作用逐步下降。为此，《举报奖励暂行办法》提高了奖励标准和奖励上限，其第十二条明确了三个等级举报奖励的具体金额分别为罚没款的5%、3%和1%，最低奖励金额分别为5000元、3000元和1000元；第十三条规定每起案件的举报奖励金额上限为100万元。
《举报奖励暂行办法》还对特殊情况作出规定：即对违法主体内部人员举报的，可在征得同级财政部门同意的情况下，适当提高前款规定的奖励标准。
五、完善了鼓励和保护内部举报人机制
内部举报人即俗称的“吹哨人”，是指实施违法行为的企业内部员工或者内部知情人。“吹哨人”最了解违法行为的内情，掌握违法行为的事实和证据，其举报最具有针对性，有利于获取关键案件线索、提升打击精准度。特别是食品药品领域涉及面广、专业性强、违法行为隐蔽性强，企业内部知情人士能够尽早发现问题。例如，长春长生疫苗事件，就是由于国家药监局接到了企业内部员工的举报，而发现了其中的重大违法问题。
因此，鼓励和保护内部举报人是各国非常重视的一项制度。一些国家专门制定了《吹哨人保护法案》，重奖内部举报人，设立专门的保护机构，对内部举报人予以特殊的保护。我国《食品安全法》第一百一十五条第二款规定，有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。举报人举报所在企业的，该企业不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复。《食品安全法实施条例》第六十五条规定，国家实行食品安全违法行为举报奖励制度，对查证属实的举报，给予举报人奖励。举报人举报所在企业食品安全重大违法犯罪行为的，应当加大奖励力度。有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。《食品药品违法行为举报奖励办法》第十条规定，研制、生产、经营、使用环节内部人员举报的，可按照上述标准加倍计算奖励金额。我国一些地方性规范性文件也规定了鼓励和保护内部举报人的制度，如北京市专门制定了《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》，安徽、海南等地鼓励药品零售企业内部举报。
《举报奖励暂行办法》为有效落实中央依法治国办关于市场监管总局和药监局联合制定内部举报人奖励政策的工作要求，考虑到食品、药品等特殊领域专业性、技术性强，重大违法行为常常更隐蔽和不易察觉，特别设置了“内部举报人奖励条款”。第十条规定，有下列情形之一的，不予奖励：（三）实施违法行为人的举报（内部举报人除外）。第十二条第三款规定“违法主体内部人员举报的，可在征得同级财政部门同意的情况下，适当提高前款规定的奖励标准。”
《食品安全法》和《食品安全法实施条例》作为《举报奖励暂行办法》的上位法，三者共同构建了我国市场监管领域鼓励和保护内部举报人制度。其基本内容是：一是承认内部举报人的举报资格；二是重奖内部举报人；三是有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益；四是举报人举报所在企业的，该企业不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复。
此外，《举报奖励暂行办法》第四章详细规定了奖励程序，第五章规定了监督规定特别是规定了市场监督管理部门工作人员在实施举报奖励过程中的法律责任等。
《举报奖励暂行办法》对市场监管领域重大违法行为举报奖励制度作出了更为系统、更为科学、更为完善、更符合实际的规定，具备了实施和执行的基础和前提。笔者相信，该办法对于进一步发挥社会公众在市场监管治理中的积极性，及时发现和纠正重大违法行为，提高市场监管效能，督促市场主体自律，必将起到积极的推动和保障作用。
（中国人民大学法学院教授 胡锦光）
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- 编辑：王虹
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