聚焦职业教育发展④丨德国双元制职业教育的经验与启示
王伟进 唐丽霞
我国高度重视职业教育，目前已经明确了其类型教育的基本定位，也初步打通了现代职业教育体系，人才培养质量有效提升。从全球来看，双元制职业教育是德国稳定劳动力市场和强劲工业竞争力的重要原因，为国际社会广为推崇。我国自上世纪80年代开始学习有关经验，近年更是推出现代学徒制和新型学徒制等改革举措，但至今未能改变我国职业教育发展中政府热、企业冷、社会冷的困境。德国双元制职业教育成功的关键是什么？双元制是如何有效调动三方尤其是企业和社会积极性的？这值得深入研究和总结。
形成政府、企业、个人三方均可从双元制获益的良性循环
对政府而言，双元制职业教育可减轻政府财政负担、降低失业率、促进经济高质量发展。2015年，德国企业支付了77亿欧元的净成本用于职业教育，占到职业教育总成本的59%，企业投入大大减轻了政府财政负担。双元制系统本身也有助于政府获得劳动力供求状况的早期预警，其高质量的人才培养能够有效稳定就业，支持德国制造，使得德国年轻人的失业率远低于欧盟平均水平。德国还将双元制职业教育视为改善收入分配结构、缩小阶层差距、整合难民和年轻人的重要社会治理手段，且被证明卓有成效。
对企业而言，双元制职业教育可以源源不断地提供高素质劳动力。德国双元制由“企业主导、学校补充”，企业主导建立职业培训关系、与学生签订接近正式工作合同的培训合同，由企业推荐到合适的职业学校就读，企业实训时间占总培训时间的70%，学徒用工成本低、长远回报大，企业所花费用的70%能通过生产实训得到回报。更为重要的是，基于3年左右学徒制的观察，企业可实现对后备人才的深度评估和招聘，有66%的学徒最终留在了实训企业，企业因此获得符合需要的高技能人才，也节约了招聘和再培训的额外成本。由于工会强有力的社会保护，企业解雇员工成本高昂，因此这种深度评估和培育至关重要。同时，企业还有机会影响职业培训内容和标准，宣传企业文化，提升品牌知名度。
对学生而言，双元制可有效助力就业和获得可观收入。双元制职业教育是德国年轻人进入劳动力市场的主要途径。总体上有55.7%的德国人口接受过双元制职业培训，双元制毕业生就业率高达95%，远高于其他毕业生80%的水平。德国职业教育本身免费，企业支付学员实习津贴且为学徒缴纳社会保险，这保障了他们的基本生活和经济独立。毕业后，德国技工收入也不逊于白领和公务员，甚至很多大学生毕业后也愿意继续接受双元制教育。
形成一套调动政府、企业、个人三方积极性的关键制度安排
建立三方利益得到充分代表的合作框架，保证培训始终满足各方需求。政府与协会商会是双元制的主管机构，行业协会、企业主和工会是社会伙伴，政府愿意与行业组织和工会建立实质性的合作伙伴关系，三方利益得到充分代表通过法律、机构和决策原则得以实现，体现在双元制职业教育“框架发展—标准开发—执行监管—评估认证”的全过程。具体来看，政府主要服务于三方的公共利益，通过《联邦职业教育法》《手工业条例》等法律法规明确各方基本义务和权利，授予利益相关方职权，举办公立职业院校，为所有人提供开放免费的双元制入学机会，确保双元制毕业生有机会通向高等教育，进行例行监测研究与300多个职业标准的开发。作为三方最重要的政策研究、决策咨询和代表协调平台，联邦直属的职业教育研究所（BIBB）负责研究职业教育的系统性变化并为政府提供政策咨询，负责培训条例和学校课程大纲制定和更新的协调，保证了德国职业教育系统的活力和吸引力。行业协会商会代表行业企业，是“职业教育的组织者”、主要监管机构和“质量守护者”，接受联邦部委的监督。工会代表学徒利益，进行社会保护和监督，是职业教育最高委员会、地方性委员会、考试委员会的成员，参与企业培训标准开发，监督企业培训，共商学徒生活津贴金额，谈判职业资格证书，是学徒的重要社会保护者。
建立统一严格又不失弹性的职业资格制度，为三方提供稳定的预期。根据德国法律法规，持职业资格证上岗对劳资双方均有法律效力。求职者通过职业教育获得由行业协会考试认证的职业资格是有效证明。据统计，大约有60%的德国人通过双元制或全日制职业教育在20岁时得到了有关职业证书。国家职业资格认证为劳动力市场提供了透明性、统一性和确定性，促进了技术积累，也为政府、企业和社会提供了稳定预期。德国职业认证的成功在于其执行的严格，也在于其适应经济社会发展的弹性。据统计，德国有近1/3的现有职业是过去15年创建的。针对集中资格认证抬高部分职业门槛、增加职业转换成本的弊端，德国采取了折算过去教育和工作经历为课时等方式来缩短再培训时间。
实施一套费用统筹和税收减免政策，解决部分企业搭便车导致的不公平竞争问题。尽管财税支持不是德国企业参与双元制的主要考虑，为防止企业搭便车造成不公平竞争，德国政府也提供了一定的财税优惠政策。德国所有企业需向联邦财政部主管的中央基金缴纳员工工资总额一定比例的费用，由国家统一分配给跨企业培训中心、培训企业和欠发达地区。政府对参加职业教育企业提供了部分税收减免和补贴激励，也大大提高了企业参与的积极性。
完善职业教育前端引导和后端发展政策体系，让家长和学生有前期准备而无后顾之忧。根据德国教育设计，儿童在上完小学后（大致10—12岁），须根据老师指导和系统的学习能力评估在普通中学、实科中学和文法学校中作出选择，其中前两项意味着初中毕业后（15—16岁左右）通向职业教育而非大学。父母不仅需关注孩子成绩，还要出席家长会与老师讨论子女的职业及实习的可能，陪孩子参加培训信息活动。大多数学校在8年级开始将实习列入课程表，这些持续两三周的实习是孩子们了解行业乃至实现职业定向的重要渠道。双元制毕业后，学员仍有不同的职业和教育发展可能。他们可凭职业证书直接从业或自主创业，也可深造扩展职业技能，成为高级技术人员。原则上，他们还可以直接进入高等专科学校或一般大学学习。
德国双元制对我国职业教育调动企业和社会积极性的启示
德国双元制成功是多方面条件共同作用的结果，这包括学徒制文化、社会伙伴参与合作的法团主义传统、普通教育体系的职教准备、强大的中小企业等，因此照搬双元制模式无疑行不通。但应看到双元制所依赖的一些条件要素在我国也具备或在发展，比如较强的政府调控能力、高质量发展对技术工人的急迫需求、一些龙头企业具有开展职业教育的能力和战略、“工匠精神”得到大力倡导、沿海地区行业协会日趋成熟、企业用工成本上升等，双元制的精髓有可能成功本土化，在一些地方还得到了证实。
在基本制度环境欠缺情况下，调动企业积极性仍有多种可用渠道。虽然当前我国政社合作的基础薄弱，但政社分开、简政放权、社会治理改革创新都利好社会伙伴的发展。可加大放权力度，推进行业协会代表企业，参与有关决策咨询、标准制定、资质认定、培训监管、考试认证、行业调查等，同时加强对其公益性的监管。针对我国企业参与的战略意识不强和搭便车的顾虑，可探索综合运用税收减免、财政补贴、基金统筹、土地和户口指标倾斜等引导措施。适当加强职业资格证书的严格管理和规范发展。
在相对弹性且技术工人各方面待遇还不高的劳动力市场中，亟须研究调动家庭投资职业教育的积极性。改革不允许回到终身雇用体制，但可考虑鼓励企业利用职业年金、落户指标等来稳定雇用关系。在提高待遇方面，在市场决定薪资情况下可以更好发挥政府的政策引导作用。可考虑推进职业教育毕业证书与职业资格证书互认，对于取得职业资格证书的外来务工人员和大学毕业生在积分入户时予以加分，设立技工序列国家级嘉奖，提高技工政治社会地位等。在发展通道方面，可在基础教育阶段增加社会实践、职业规划和实习课程，研究为职业院校学生转向普通教育和读大学提供机会。在代表学徒利益方面，研究各级工会组织中吸纳学徒，将工会对员工的社会保护和福利供给功能前移到职业教育阶段。
深度推进中德职业教育合作，扩大培训和认证方面对德开放。德国对在中国推广双元制职业教育经验方面有历史积累、成功案例和较强愿望。德国墨卡托研究所分析，我国面临的技能短缺对德企在华发展和开拓高端制造市场都有负面影响。笔者在BIBB时的调研发现，德国对不断进入的中国产品表示出质量、标准和安全方面的担忧，并认为这亟须高质量的职业教育来提升工人技能和素质。建议在直接办学、资格认证、组织考试、师资培训、培训中心建设、企业实训等方面更多与德方合作，扩大职业教育对其授权范围。
（王伟进，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副研究员；唐丽霞，中国农业大学国际发展与全球农业学院副院长、人文与发展学院教授）
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- 编辑：王虹
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