智库丨杨政：加快推进海南自由贸易港城乡协调发展

智库丨杨政：加快推进海南自由贸易港城乡协调发展重生在人间 党的十九届五中全会明确提出“推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”，对标国际自贸港，海南自由贸易港建设需要把打破城乡二元体制、推进城乡协调发展作为重点

党的十九届五中全会明确提出“推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”，对标国际自贸港，海南自由贸易港建设需要把打破城乡二元体制、推进城乡协调发展作为重点任务之一。

杨政

海南自由贸易港建设为经济发展带来重要历史机遇。海南拥有大量农村人口和农业用地，2019年仍有近40%的常住人口生活在农村，近80%的土地为农林用地。党的十九届五中全会明确提出“推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”，对标国际自贸港，海南自由贸易港建设需要把打破城乡二元体制、推进城乡协调发展作为重点任务之一。

海南城乡协调发展面临的突出矛盾

目前，我国总体上已经进入工业化后期，但海南由于历史原因工业化进程滞后，工业化水平滞后于全国。2019年，海南第二产业占GDP的比重比全国低18.3个百分点，在全国属于工业弱省。在这一个工业相对落后的地区推进城乡协调发展，面临的难度要比其他地区更为突出。

一是城乡居民收入不高成为推动城乡协调发展的突出障碍。让全岛居民分享发展成果，实现富民强省是海南自由贸易港建设的落脚点。从现实情况看，由于高房价、高物价和城乡居民的低收入等因素，本岛居民获得感不强成为突出问题。例如，城乡居民收入赶上并超过全国平均水平面临较大压力。2010年以来，尽管海南城乡居民收入实现较快增长，但仍未能达到全国平均水平。2019年，海南城镇和农村居民人均可支配收入分别相当于全国平均水平的85%和94.3%。

二是城乡产业新格局与行业管理条块分割的矛盾突出。海南建设国际旅游消费中心，要求在城乡之间形成“大旅游”的产业发展新格局，并在此基础上提高全行业管理水平，实现建设全域旅游示范区的目标。这不仅要求城乡旅游景点开发管理上的国际化，还要求在吃、住、行、游、购、娱等多个产业环节上有国际品质的管理，要求热带农业与旅游业的有机结合、新型工业与旅游业的互动。但在现行的行政体制框架下，旅游业管理本身处于条块分割状态，缺乏旅游业与相关产业互动的协调机制。比如，海南旅游景区目前分别隶属于旅游和文化广电体育、自然资源、民宗、建设、发改、农垦等多个不同部门管理，导致了旅游景区的管理混乱，增加了整体开发协调的难度。

三是全省人力资源自由流动与城乡二元管理体制之间的矛盾突出。建设海南自由贸易港不仅需要关注硬件的国际化水准，还要求人力资源的国际品质。但由于现行城乡二元的社会结构，城乡基本公共服务存在多维差距，既阻碍了全省人文素质的提高，也使得人力资源自由流动受到很大限制。近年来，海南在农村公共教育、基本医疗和公共卫生、基本社会保障等方面投入力度很大，但城镇与农村基本公共服务水平仍存在较大差异。以最低生活保障为例，2019年，城市低保补差标准为月人均530元，而农村只有350元，城市是农村的1.51倍。

四是城乡资源的互补性与市县分割的矛盾突出。海南资源禀赋条件与全国其他地区有所不同。海南是一个陆地面积小省,按照人口、面积看,海南相当于内陆一个地级市的规模，但海南却有19个市县。《海南自由贸易港建设总体方案》要求创建全域旅游示范省，需要将全省城乡自然资源作为一个有机整体，尤其是将旅游资源开发进行统一规划和协调，构建多层次差异化的旅游产品链，实现城市旅居、乡村旅居、滨海旅居协调有序发展。但在现行行政区管理体制下，各市县都有很大的旅游开发自主权，跨市县的资源整合开发相当困难，还造成优质旅游资源低水平开发、重复开发，割断了产品链条，加剧了景点分散的弱点，难以形成旅游板块的整体优势。

以旅游资源的整合为重点，推动城乡经济一体化

以建设国际旅游消费中心为目标,加快发展现代旅游业。从全省“一盘棋”的战略高度，加强各市县旅游合作，整合、优化城乡旅游资源，实现区域旅游资源共同开发和城乡旅游资源的最优配置，以区域经济一体化带动城乡经济一体化。

一是以旅游业为载体，走出一条新型城镇化道路。紧紧抓住建设国际旅游消费中心的契机，把以旅游业为重点的现代服务业分工向乡村梯度延伸，农民向城镇适度集中，乡村旅游蓬勃发展，满足不同层次、不同偏好的旅游产品得到开发，城乡不同地理单元各自的优势得到强化和发展。加快形成功能分区、大中小城镇优势互补、错位发展的新型城镇化模式，实现乡村振兴与新型城镇化的有机融合。

二是加快形成城乡基础设施一体化和旅游产业集群化发展新格局。加快服务于全省旅游基础设施国际化改造，使道路交通、供水供电、信息网络服务、基础设施一体化从中心地带延伸到乡镇和重要农村旅游景点。旅游业向热带高效农业、现代服务业渗透、延伸，加强三次产业的互补性、关联性，打造融合一二三产业的“第六产业”。充分开发城乡旅游资源，把与旅游密切相关的吃、住、行、游、购、娱等产业打造成具有海南特色和国际品质的优质产业。

三是统筹区域旅游资源，实现区域旅游资源开发一体化。在当前大力推进海南国际旅游消费中心建设的新形势下，加快对现有旅游资产资源和业务的整合重组，建立省级旅游投资平台和市县旅游投资平台，以资本为纽带加大旅游资产的整体开发和差异化定位。鼓励并支持民营资本和国外资本投资海南旅游业及相关服务业，重点吸引国际性的主题乐园落户海南，推进旅游要素国际化改造的投资主体多元化。

加快推进城乡基本公共服务均等化

在城乡经济一体化的基础上，不断加大对社会事业的投入，公共财政向农村地区倾斜，加快实现城乡基本公共服务制度统一、政策统一和社会管理统一。

第一，研究出台《海南省基本公共服务项目清单》。清单主要涵盖教育、就业和社会保险、社会服务、卫生、养老、住房保障、文化、体育和残疾人服务，并建立起动态调整机制，争取在全国率先实现党的十九大报告提出的“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”。

第二，以城乡义务教育一体化发展为重点，优先发展教育。进一步加大对教育的投入力度，尤其是农村义务教育，大幅缩小城乡义务教育之间的差距；率先在全省普及学前教育和高中阶段教育，扶持民办义务教育健康发展，使绝大多数城乡新增劳动力接受高中教育、更多接受高等教育。

第三，建设“健康海南岛”。进一步完善分级诊疗制度，医疗资源适度向中西部地区和农村倾斜，健全城乡全覆盖的基本医疗卫生服务体系；进一步推进医保的异地就医结算，提高重、特大疾病的保障水平；提高全民健康素养，推进“健康城市”“健康小镇”“健康乡村”建设；实施食品安全战略，强化食品药品监管职责。

第四，以深化户籍制度为突破口，建立城乡统一的社会管理体制。逐步剥离附着在户籍上的各种社会职能，还原户籍的管理功能，建立城乡一元化的户籍制度。一是建立以身份证号为唯一标识、全省统一的居住证管理制度，便利人口自由流动。二是以民政部门为主体，构建全省人口综合服务体系。打破人口管理的“条块分割”，整合信息网络资源，加快建立以民政部门为主体，由公安、统计、卫生、工商、教育、社保等部门共同参与的人口综合服务系统，实现从人口管理向人口服务的转变，促进人口与城市协调发展。

深化农村产权制度改革

建设海南自由贸易港，最大潜力和后劲在农村。这就需要以深化农村产权制度改革为重点，最大限度地释放农村资源价值潜力。

第一，深化农村“三权分置”改革，赋予农民更多财产权。以农民土地财产权的落实，拓宽农民财产性收入的渠道；在提升农村土地价值、严格保护农民土地财产权的同时，允许农民承包土地和农村宅基地抵押、担保、转让；允许农村宅基地使用权在村集体成员之外流转。

第二，加快建立城乡统一的土地交易市场，实现不同所有制土地“同地同权同价”。赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地的权利予以平等保护。总结推广文昌农村土地制度改革三项试点经验，在全省深入推进农村土地制度改革。

第三，将农垦国有农场土地纳入全省土地统筹管理范围。按照《海南自由贸易港建设总体方案》的要求，“积极推进城乡及垦区一体化协调发展和小城镇建设用地新模式，推进农垦土地资产化”，需要将农垦国有农场土地纳入全省土地统筹管理，可以率先将距离城市较近的农场和已经实现转企改制的农场用地纳入所属市县统一规划和管理，提高农垦国有农场土地使用效益。

［作者系中国（海南）改革发展研究院院长助理、企业研究所所长］

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