严守耕地红线 用“长牙齿”的硬措施落实藏粮于地战略
一年之计在于春，立春已过，春耕在即。耕地是粮食安全的基石。习近平总书记在中央农村工作会议上指出，要严防死守18亿亩耕地红线，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。2020年底召开的中央经济工作会议指出，保障粮食安全，关键在于落实藏粮于地、藏粮于技战略。坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，规范耕地占补平衡。2021年，怎样用“长牙齿”的硬措施落实藏粮于地战略呢？
嘉宾
郧文聚自然资源部国土整治中心研究员、自然资源部农用地质量与监控重点实验室主任
张甘霖中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员、土壤与农业可持续发展国家重点实验室主任
黄元仿中国农业大学土地科学与技术学院教授、中国土壤学会副理事长
主持人 赵姗
用“长牙齿”的硬措施坚守耕地红线不褪色
中国经济时报：您一直从事土地资源保护和土地管理制度、土地整治工程技术研究工作，非常熟悉全国耕地的数量、质量、生态保护状况，积极呼吁并推动解决东北黑土地保护、华北平原地下水漏斗和长江中下游耕地污染等突出问题。在您看来，应如何准确理解和把握耕地红线的内涵？对于落实党中央要求用“长牙齿”的硬措施保护耕地，您有哪些政策建议？
郧文聚：首先，深刻认识坚守耕地红线的意义。
2020年初，突如其来的新冠肺炎疫情不仅给卫生健康事业带来了巨大挑战，而且深刻影响了经济社会发展，世界粮食市场也发生异动，粮价上扬、一些国家宣布禁止出口粮食。由于我国高度重视国家粮食安全，始终把粮食生产放在头等重要位置常抓不懈，坚持打好实现国家粮食安全的政策—投入—科技“组合拳”，获得了历史性的连续十多年的粮食总产稳定增长，牢牢支撑了我国应对重大世情变化，“任凭风浪起，稳坐钓鱼船”。
耕地是粮食生产的命根子。我国粮食生产连年丰收的另一面，是比较严峻的耕地资源可持续利用问题。破解东北黑土地退化、华北地下水漏斗、长江中下游耕地土壤污染难题，是贯彻中央要求坚守耕地红线，实施耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的重大现实任务。2020年3月4日，首个世界工程师日发布了一项面向全球工程师的问卷调查，结果发现“可持续的土地和海洋”位列未来25年十大挑战的第三位，而参与问卷调查的中国工程师则将该问题列为头号挑战。2020年11月9日，在第二届世界科技和发展论坛闭幕式上，发布了2020年度人类社会发展十大科学问题，“提高农作物产量和良种覆盖率以促进粮食安全”位列第7、“自然资源总量快速减少应对响应机制”位列第8。由此可见，保住耕地、用好耕地、养壮耕地，的确是一项涉及中华民族长远利益、根本关切的重大问题。
第二，准确把握耕地红线的内涵。
习近平总书记明确指出，“耕地红线不仅是数量上的，而且是质量上的。”中发〔2017〕4号文件，明确要求完善耕地保护制度，实行耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。
坚守耕地红线，数量是基础。改革开放40多年来，我国土地管理的中心任务，可以说就是耕地保护，指示性指标是耕地总量动态平衡，一方面管住占—毁—调—退等造成耕地减少的要素，另一方面抓好耕地补充、农田整理等可增加有效耕地的要素。时至今日，我国守住了18亿亩耕地红线，但保护耕地生命线的压力巨大。一是耕地“非农化”，一些地方乱占滥用耕地的现象此起彼伏、屡禁不止。二是粮田“非粮化”，在耕地甚至永久基本农田中种树、种草、挖塘养鱼等现象时不时地在一些地方蔓延滋生。三是伪“生态化”，一些地方打着生态文明的旗号，大造生态景观、大搞绿色走廊，大片耕地被用于建设所谓的“生态工程”。
坚守耕地红线，质量是关键。科学研究表明，自然肥力是耕地稳产高产的基础，人工肥力与自然肥力之间存在着合理的比例关系，耕地资源利用必须与耕地资源保育相结合。我国耕地保育有种养结合的传统，这是保持耕地自然肥力的一个重要机制。近年来，种养分离成为一个主要趋势，必须逐步予以纠正。我国耕地生产能力差异很大，因此必须强化耕地质量的差异化管理，严格保护高产田、积极改造中低产田、努力稳住“不稳定耕地”，切实规范新补充耕地的质量提升。我国幅员辽阔，耕地分布在七个不同的气候带，有一熟区，也有两熟区、三熟区，还有热作区。片面追求经济发展，提出消灭农村、消灭耕地的做法是不可取的。稳定耕地布局，特别是要稳定经济发达地区的耕地格局。
坚守耕地红线，生态是前提。耕地的开发利用，是以适应种植业发展的生态条件为基本前提的。我国传统种植业区，一直维持高垦殖率，也就是说耕地往往占国土空间的80%左右。现代科学研究表明，高垦殖率是需要与区域生态系统服务水平相适应的。先进国家已经将垦殖率降到65%左右，相应增加生态空间以保护和维持生物多样性。我国西北干旱半干旱地区、南方丘陵山区和青藏高原，分布着占我国耕地一半的旱坡地。旱坡地只能发展雨养农业，自然生态状况是雨养农业的生命线，保护好这些地区的耕地生态具有重大意义。
第三，用“长牙齿”的硬措施守住耕地红线。
我国实行最严格的耕地保护制度，其中最硬核的部分，应该是永久基本农田保护和耕地占补平衡。建设占用一亩永久基本农田必须报国务院审批，补充耕地必须落实占一补一、占优补优、占水田补水田等制度。
落实党中央要求用“长牙齿”的硬措施保护耕地，建议进一步扩大耕地保护制度最硬核部分的内容。
一是进一步完善耕地保护责任目标省长负责制，研究构建由各级主要负责人任田长的“田长制”，实行党政同责。
二是进一步严格耕地保护责任目标考核，细化考核要求，做实考核指标数据，突出耕地保护实绩，加大审计、监察和组织部门参与考核的力度，强化奖惩兑现，用最严密的耕地保护法治生态落实最严格的耕地保护制度。
三是加快构建智慧耕地技术体系，加大科学数据和科学研判对耕地保护决策管理的支撑，借鉴建设用地卫片执法，运用先进技术手段，加强对耕地变化动态的及时掌握，防患于未然，将耕地保护违法违规问题解决在初始萌芽阶段。
四是深入开展耕地红线普法教育和科普宣传，让良法成为善治的依据，让耕地使用者、耕地保护监督者都成为学法用法的能手、化解纠纷的高手，让耕地保护成为全社会的自觉行动。
以全局和系统思维科学实施藏粮于地战略
中国经济时报：您一直从事土壤资源研究工作，在您看来，应如何实施“藏粮于地”战略？对于不同地区实现耕地利用和生态环境保护之间的协调，您有哪些政策建议？
张甘霖：“藏粮于地”是当前我国确保粮食安全、倡导绿色发展双重需求形势下，党中央审时度势作出的战略性决策部署。
首先，树立以维持与提升耕地产能为核心的“三位一体”科学保护观。“藏粮于地”战略具有丰富的科学内涵，但维持和提升耕地产能无疑是其核心要义之一。普遍认为，要实现“藏粮于地”，必须坚持耕地的数量、质量、生态“三位一体”的保护策略，在守住耕地面积红线的基础上，一方面要通过高标准农田建设，确保优质耕地产能持续稳定地发挥，最大程度地保证现实的粮食产量；另一方面，要通过中低产田改造不断提升其潜在生产能力，保证潜在的粮食生产需求。同时，对目前作为耕地存在的部分边际土地，要通过适当的政策引导促使其休耕，但必须维持其可转化为耕地的状态，以备必要时通过适度开发来保证粮食生产。
在操作层面上，如何制定并实施“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，守住耕地红线和粮食安全根基，确保耕地数量不减少、质量有提升、布局更优化，需要从全局和系统的视角，综合考虑从全国到省区市尺度粮食产区的实际，既保证区域的粮食生产潜力，又能符合不同区域的现实，充分发挥区域水土资源优势，从国家层面实现粮食生产与生态环境保护之间的宏观协调，使不同区域的“藏粮于地”措施具有充分的科学基础，并与经济社会发展水平相适应。
第二，“藏粮于地”战略的实施需要有综合考虑不同区域自然和社会经济背景的全局观。从我国全域尺度来看，实现“藏粮于地”是国家层面的总体要求，但这一国家战略落实到地方时需要充分考虑区域之间的自然和社会经济背景差异，特别是水土资源自然禀赋特征。我国具有明显的气候、地形和社会经济发展水平差异，不同区域之间耕地利用的特点迥异。简而言之，南方气候温暖湿润，水、热资源丰富，具有较高的自然生产潜力，但地形以丘陵山区为主，耕地以不连续的线状、点状分布为主，难以进行较大规模的集中连片利用，加之社会经济发展水平相对较高，总体上粮食生产的经济比较效益较低，导致近年来坡耕地、梯田等边际耕地弃耕现象比较普遍。因此，对于南方山地丘陵，制约耕地保护和利用的主要因素在于粮食生产的经济报酬相对较低，加之城市化和工业化的持续压力，耕地的数量难以有效保证，“藏粮于地”的首要任务是采取适宜的经济政策维持耕地面积红线，保证其用于粮食生产；同时，对不断边际化的耕地采取允许一定程度的“非粮化”策略，但必须通过适当的行政和经济政策干预，如采取“粮经”轮作措施使其满足（准）可耕状态，从数量和质量上形成明确的后备耕地资源。对于北方干旱和半干旱地区而言，制约耕地利用和保护的主要矛盾在于现实中难以“以水定地”“以水定产”，这将造成两方面的问题，一是农业水资源不足导致土壤退化，最终破坏土壤的生产力，使耕地功能丧失；另一方面则是水资源开发利用强度过高，危及区域水资源的可持续利用。
综合考虑上述我国自然和社会经济发展现状，国家尺度上的“藏粮于地”要充分发挥南方丘陵地区的水热资源优势，将南方山水林田湖草综合治理与耕地红线保护和粮食生产产能保证结合起来，通过行政干预和经济补偿促使南方充分利用水热资源优势，减缓干旱和半干旱区粮食生产压力，实现宏观尺度上的布局优化。对于省域而言，类似地也可能存在上述水土资源禀赋差异，同样可以实施差别化利用和保护策略。
第三，“藏粮于地”战略的实施还需要有兼顾耕地产能和生态环境健康的系统观。“藏粮于地”的重要举措之一是不断改进耕地地力提升的技术水平，提升耕地粮食生产能力。作为农业技术的重要组成部分，农用化学品投入、灌溉、农机使用等对土壤资源质量和生态环境健康均有重要影响。“藏粮于地”战略的实施需要系统考虑粮食生产目标和技术投入的环境效应。在不同类型的农田生态系统中，提升产能的技术措施如使用不当将产生不同的环境效应，比如土壤侵蚀、面源污染、养分淋失、土壤酸化、生物多样性下降等，这些过程将进一步导致土壤自身的退化，从而形成负向反馈，进而影响耕地产能；同时，耕地作为一个包含水、土、气、生在内的地表综合体，单一要素的变化必然耦联该地表系统其它要素的变化，过度干扰可能造成系统性的退化和功能下降，甚至危及生态系统的健康。因此，“藏粮于地”不能着眼短时期内耕地产能的提升，而必须以可持续性作为该战略实施的重要考量，综合考虑耕地产能提升潜力和可能的生态环境效应。
衡量耕地产能和生态环境协调的重要指标是耕地利用的可持续集约化水平。实施“藏粮于地”必须从系统和科学的角度评估我国不同区域耕地的健康水平、抗逆性和弹性，以耕地系统要素健康和可持续利用水平作为耕地产能提升和潜力发挥的前提，在此基础上对具有不同生产潜力和抗干扰水平的耕地进行科学分区，针对不同健康和抗逆水平的耕地系统形成调控对策，并构建可持续的“藏粮于地”技术模式。
藏粮于地，边际耕地的产能适度提升和稳定是关键
中国经济时报：您一直从事水土资源高效利用、土地整治和生态修复等方面的研究工作，发表过大量的研究成果。近年来，您一直持续关注边际耕地质量提升和可持续利用问题。什么是边际耕地？我国的边际耕地面积与分布情况如何？
黄元仿：从经济学的角度，边际耕地是指在一定的生产条件下，收益正好补偿所需费用、无利润可赚的耕地，与农产品价格和生产费用水平有关。从土地利用角度，边际耕地往往是农户广种薄收粗放经营或依赖政府补贴、随时会退出耕作的耕地。从生态学的角度，边际耕地类似农牧交错带的耕地，“摇摆”于耕地和生态用地（草地或放牧）之间的土地。从土地适宜性和质量评价的角度，边际耕地是指介于宜耕或不宜耕之间的现状耕地，耕地质量差或产能低，是最低产（“低中低”）耕地。我们可以这样认为：所谓边际耕地，是指自然资源禀赋不好、障碍因素复杂多样导致的质量、产量低且不稳定，容易弃耕或季节性撂荒等利用水平和效益不高的耕地。
边际耕地面积究竟有多大，现在还没有一个准确的数据。但根据边际耕地的性质，应该是主要分布在干旱半干旱、山地丘陵区的坡耕地。刚刚完成的三调还没有公布最终的成果，但据初步统计，现有耕地面积约19.5亿亩，这其中肯定有相当比例的坡耕地。一般情况下，将大于15度的坡耕地面积作为边际耕地面积的参考。
根据原国土资源部2017年发布的《中国耕地质量等级调查评价》，13—15等低等地面积为3.6亿亩。根据农业农村部2020年发布的《2019年全国耕地质量等级情况公报》，评价为七至十等的耕地面积为4.4亿亩。
大致推算来看，我国至少有约3亿亩的边际耕地。
中国经济时报：边际耕地对保障我国耕地红线和粮食安全的重要性体现在哪里？在您看来，应如何科学保护和合理利用边际耕地？
黄元仿：边际耕地的可持续利用，直接关乎18亿亩耕地红线的守与退。
边际耕地，能否参比发达农业国家（如美国）耕地标准退出放弃耕种？很显然，边际耕地不能退，起码不能简单全退。目前我国坚守的18亿亩耕地红线从结构来看可以粗略分为四部分，一是优质耕地（建成高标准基本农田），二是中低产田，三是“帮忙田”（边际耕地、不稳定耕地），四是新垦造耕地（包括占补平衡新增耕地）。可见，3亿亩边际耕地的可持续利用非常关键，直接关乎耕地红线的守与退，必须从资源源头管理，将耕地质量、耕地生态纳入自然资源监督管理，做到责任分明、不推诿扯皮，且监督者要主动制定并落实“长牙齿”的硬措施。
第一，要加强边际耕地的监测评价和分类利用决策。
第二，边际耕地质量适度提升和产能稳定科技创新势在必行。
边际耕地的产能适度提升和稳定利用科技创新，是耕地保护“科技牙齿”之一。要针对边际耕地的特点，研究边际耕地质量关键要素演化过程和极端障碍形成机制、边际耕地产能对“水—土—气—生”要素的缓冲和抗逆机制，揭示边际耕地质量适度提升阈值；研究边际耕地极端障碍消减和质量适度提升技术；研究人地耦合系统下的边际耕地空间格局，研发边际耕地适地适水等种植结构调整和主动轮作休耕技术，形成边际耕地稳定种植技术模式。通过研究和示范，突破边际耕地质量低、产能小和利用不稳定的瓶颈问题，形成边际耕地质量适度提升和稳定利用的技术体系。需要特别指出的是，通过先进的整治技术和精细的农田管理是可以实现边际耕地可持续利用的，国内外已经积累了相关技术，需要管理上打通“最后一公里”将先进技术转化为现实生产力，筑牢我国耕地资源的数量、质量“防护线”。
第三，优化占补平衡，切实防止新增边际耕地。
我国优质耕地和城镇空间高度重叠的现实国情决定了城镇周边建设侵占耕地难以避免，我国实行的耕地占补平衡制度是对耕地资源实施的有力补救措施，只有补充耕地做到数量不减、质量相当、生态稳定，才能保障耕地数量和质量整体质量不降低。而现实中的补充耕地往往因自然条件贫瘠、水土适配性差或存在一定程度的利用障碍，导致多地出现“好地搞建设、劣地搞农业”。必须重视在耕地占补平衡中的整地、改土，通过耕地土体构建、快速熟化、集约高效利用等技术集成与综合整治，确保新垦造耕地的质量和产能，杜绝通过牺牲自然生态换来的“带病”或“凑数”耕地，切实防止新增边际耕地。
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- 编辑：王虹
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