土地托管应成为农业社会化服务的新模式

土地托管应成为农业社会化服务的新模式九界修神 智库观点 潘刚 土地托管是实现农业规模化生产的重要社会化模式之一。通过土地连片集中经营，实现土地集约化、规模化生产，提高农业生产效率，对于实现农业健康可持续发展具有重要意义。

智库观点 潘刚

土地托管是实现农业规模化生产的重要社会化模式之一。通过土地连片集中经营，实现土地集约化、规模化生产，提高农业生产效率，对于实现农业健康可持续发展具有重要意义。

土地托管是指部分不愿耕种或无能力耕种者把土地委托给第三方管理，并由其代为耕种管理的做法。土地托管是在土地制度改革中产生的新成果。通过规模化的土地托管，在不改变农民的土地承包权、收益权和国家惠农政策享有权的前提下，实现了农业规模化、集约化、机械化生产，较好解决了“谁来种地、怎么种地”的问题。目前，开展土地托管服务的主体主要包括供销合作社体系、专业合作社、农机大户以及种植大户等新型农业主体。

土地流转则是拥有土地承包权的种田大户或土地转租者每年按照约定给付流转土地的农户一部分流转费用后，他们之间对于流转土地收益和管理之间就不再有其他关系。选择土地流转多是看中了耕种方式省事省心，还能够有效规避自然灾害频发年份的种田亏损风险，当然流转收入相对于土地托管来说往往要少很多，特别是在粮食收成好的时候更加明显。

土地托管创新农业经营方式

土地托管创新了农业经营方式，有效破解了农村种地难的问题。当前，大量农村劳动力转移到城镇，留守劳动力呈现老龄化与妇女化特征，农业种植成本日益提升，农业新型经营主体不断涌现，土地细碎化，家庭规模经营难以扩大，农业副业化明显，土地托管是适应社会经济发展形势而催生的一种模式，有利于开辟农业适度规模经营的新路径，降低农业风险，创新涉农服务组织完善发展。

土地托管有利于重新整合农村资源。土地托管经营方式的介入，可以使农民得到急盼的服务，实现收入增长，进而增强农业吸引力，集聚更多现代农业的发展资源。由于农民可以选择全托、半托等形式托管给合作社，经营者可以以较大的规模经营土地，农民可以放心地走出土地从事非农产业的经营，也可以在农业内部进一步分工，实现农村资源更高效率的重新配置。

土地托管有利于发展农业社会化大生产。从土地托管的基本走向看，由于广大农户有着对农业相关服务的迫切需求，其潜在服务群体是巨大的。由于它具有在农业生产各个环节上统一经营的服务功能，可以在其服务范围内以标准化方式对农产品生产过程进行统一管理，从而实现生产流程的标准化和农产品的标准化，增强农业的竞争力。

土地托管有利于农业生产节本增效，增加农民收入。服务组织集中采购农业生产资料，集中连片开展农机作业，生产效率大大提高，农业生产成本大幅降低，提高了单产和农产品质量。

土地托管有利于实现农业绿色发展。减轻农业资源压力、控制农业排放是促进农业现代化的主要内容。生产托管支持服务组织为小农户开展深耕深松、统防统治、施用有机肥、秸秆还田等绿色生产，减少了农药、化肥使用量，提高了农产品质量，提高了病虫害的防控水平和土壤肥力，也减少了秸秆焚烧、农药使用不当等农业生产对环境的污染。

土地托管有利于提高农民尤其是粮农的组织化程度。与其他方式比较，土地托管既适用于高产高效的农业种植，也适用于普通粮食作物的生产。在市场经济下，由于农民高度的经营自主权，很多地方出现了“非粮化”的倾向，这对于粮食安全有着潜在的威胁。而这种社会化服务的经营方式，可以减少分散农户的管理成本和机会成本，并通过科技投入、科技普及，解决粮食主产区农产粗放经营甚至撂荒的问题，促进粮食产量的稳步提高。

当前农村土地托管存在的主要问题

土地托管较为粗放。当前土地托管缺乏有序组织，没有专门的服务机构和平台，土地供求信息的滞后造成供需脱节，自发形成的托管双方没有履行必要手续，口头约定或并不规范的委托书使得土地托管处于低层次经营状态。

农业基础设施薄弱。一方面是农田水利设施配套不到位，原来以家庭为单位的农业生产，土地规模小，对土地平整度、道路等要求不高，农用机械都是小型化、家庭化，托管后土地成方连片，对土地平整度、道路、水利等要求高，加大了土地托管成本。

托管主体存在资金瓶颈。在托管服务过程中，需要大量的流动资金，特别是发展中、后期，随着托管规模的扩大，购买大型农机具需要一定的资金支持。但由于绝大部分土地没有确权登记，不能进行抵押、担保和贷款融资，现阶段，融资难、贷款难导致托管规模受限，影响土地托管发展。

土地托管总体规模较低。大部分农村人均耕地不多，农户承包地块分散，集中困难，个别农户思想认识落后，不愿托管或调换地块，则会影响整片土地的利用。加之部分地区尚未形成良好的土地托管运转机制，工作缺乏积极性。

农户法律意识缺失。部分农户虽然签订了协议或合同，但看到土地产出效益提高后，要么涨钱、要么退地，由于缺乏有效的监督约束手段，农民单方面毁约使得土地托管被迫终止。

土地托管发展的对策建议

加强对农村土地托管的重视程度。各级政府应站在保障国家粮食安全、切实维护农民利益的高度，提高对土地托管工作的关注程度和精力投入，加强对土地托管的服务和指导，加大对土地托管的宣传推介，营造支持其发展的良好氛围。农技服务部门负责加强对土地托管主体的相关技术培训，进一步强化科技和人才支撑，增强其发展的内生动力。

加大农业基础设施建设。整合土地综合整治资金，优先投入到土地规模经营地区，鼓励托管主体全面参与集中育秧、粮食烘干、农机作业、预冷贮藏等配套服务设施建设，支持土地托管企业加快农业物联网、大数据、农村电子商务等信息化设施建设。

建议加大资金扶持。建议各级财政应在支农资金中安排一定比例用于土地托管的发展，对托管主体给予一定补贴。金融部门应积极创新适合合作社的金融产品，给予信贷支持，提供各种低息贷款，解决合作社融资难问题。

依托托管主体，提高农业社会化服务水平。重点培育托管主体提供“耕、种、收”等主要作业环节的社会化服务，尤其是对于种粮大户、家庭农场，一方面提高了农机具利用率，增加了托管主体收入，另一方面也解决了种田大户、家庭农场办不了、办不好、办起来不经济的事情，降低了经营风险，从而带动更多农户或经营主体发展现代农业。

建立土地托管风险防范机制。托管土地收益实行市场化波动，地方财政建立农村土地托管风险基金，预防化解社会风险。加快建立农业保险体系，有效降低由于干旱、冰雹、暴雨、洪水等恶劣天气导致的气候性风险及火灾、虫灾等灾难性风险。

（作者系黑龙江省农业农村发展研究中心副研究员）