打造数字政府应树立“数据只提供一次”原则
顶层设计不明确、部门利益难破除、线上线下集成融合不够、标准规范不统一、法律法规不完善等深层次原因，制约了数据信息跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的开放共享；应将“数据只提供一次”原则作为推进数字政府建设和优化营商环境的总体原则，以数据共享推进政府数字化转型，提升政府治理体系和治理能力现代化。
智库观点
马晓白 王明辉 许垚 王誉霖 刘小溪
推进数字政府建设，持续优化营商环境，应树立“数据只提供一次”原则。“数据只提供一次”原则，指政府在提供政务服务、实施监管执法等场景中，需要企业群众提供数据的，只需在一个窗口或一个系统向一个部门填报一次，无需多头、多次提交，相关部门依法收集数据、共享数据，同时保障数据安全。“数据只提供一次”原则的核心是坚持以人民为中心，以企业群众的获得感为第一标准，对政府业务流程进行系统性重构和革命性再造，打破数据壁垒，倒逼实现数据跨部门、跨地区、跨层级、跨系统、跨业务的开放共享。尤其是在加快培育数据要素市场的发展方向下，“数据只提供一次”原则有利于落实政府数据的开放共享，提高数据信息价值，强化数据管理和安全保护。
应树立“数据只提供一次”原则
目前，数据多头重复填报已成为数字政府和营商环境建设的堵点、痛点、难点。企业群众和基层干部对“系统报表繁、多头填报、重复填报、口径不一”等现象反映突出。
一方面，同样的数据需要重复提交给不同部门。例如，调研某市不动产登记时发现，交易、缴税和登记三个环节分别由住建、税务和不动产登记部门办理，办事人需要往返于不动产登记中心和主管税务所依次办理网签、核税缴税和登记过户，向不同部门重复提交身份证、合同、不动产权证明等材料。又如，2019年北京市政务服务局在清理市、区两级政务服务事项时，发现21886份可精简的申报材料，精简比例达到60%。再如，个别地方将精准扶贫变成“精准填表”，同一表格填9遍，有的贫困户身份证号就填了上百次，大量扶贫精力被浪费。
另一方面，同一部门内部系统重复建设，需要反复报送数据。例如，国家卫健委2019年在基层减负的文件中指出，仅卫健委内部就有200余个信息系统，约一半以上可以清理整合。又如，浙江省某市行政服务中心对接了市级部门系统33个、省级部门系统33个、国家部委垂直系统34个；江苏省某县一个部门的办件系统达6个。实际中各部门、各地区存在大量业务重叠、分散独立的信息系统，一些“僵尸”系统没有开展统计分析、长期处于空置状态、运行维护停止，甚至仍要求基层报送相关数据。
数据多头重复填报降低了企业群众的办事效率和获得感，既加大了基层负担，又弱化了营商环境改善效果。同时，数据多头重复填报也影响数据的真实性、一致性和准确性，不同部门对同一数据的标准和口径不同，导致同一指标的统计数据不一致。
当前存在的主要障碍
近年来，各地区、各部门积极深化“放管服”改革，持续优化营商环境，大力推进“减材料、减环节、减时限、减次数”，让“数据多跑路、群众少跑腿”，涌现出上海“一网通办”、浙江“最多跑一次”、广东“数字政府”等先进经验。然而，数据信息壁垒难以破除的深层障碍依然存在。
一是历史形成的发展模式缺乏统一明确的顶层设计。长期以来，在条块分割的管理体制下，“互联网+政务服务”形成了以部门为中心的发展模式。各地区各部门分级负责本地区本部门平台系统建设、安全保障和运营管理，所需经费也分别由各级财政负责，导致各部门的信息系统基本上处于相互独立、分散开发、垂直发展的状态，各地政务服务平台建设存在管理分散、发展不平衡、办事系统复杂、事项标准不统一、责任划分不明确等问题。条块分割的数据信息分散在不同部门、地区、层级的不同系统内，历史数据通常又以纸质形式存储在档案库中，无法实现互联互通，“数据烟囱”“信息孤岛”的问题长期难以解决。跨地区、跨部门、跨层级的数据共享仅停留在目标要求上，缺乏清晰明确的顶层设计、行动方案和技术路径，对存在的具体问题也缺乏解决方案和操作方法。
二是部门利益难以破除。一些部门视数据为“私产”，认为数据共享将威胁到部门利益和资源管控；数据的开放共享意味着行政过程的透明化，将导致有关部门失去审批流程中对政务信息的垄断，部门权力难以实现。目前跨部门数据共享的协调和问责机制并不完善，一些部门担心出现数据泄露、数据误用、数据失真等问题后的追责、担责风险。还有部门认为数据共享会增加额外的工作量，工作成果又不体现在绩效考核中，缺乏激励机制，主动共享的动力不足。
三是线上线下集成融合程度不够。调研发现，超过70%实体政务服务大厅的综合审批管理平台与各地的互联网政务服务平台管理机构不统一，系统自成体系互不关联，导致线下业务对线上审批的认可度较低。例如，在某市线上平台预约某项业务，根据办事指南填写了相关信息，取得了网络预约号，到现场却得知网络预约号不可用，重新在大厅取号排队后发现线上平台的信息滞后，提供的材料清单不准确，还需重新准备材料线下“又多跑一次”。另外，线上线下服务标准不一致，线上平台相比线下大厅服务事项细化程度颗粒较粗。各地线上政务服务平台主要提供办事指引、线上预约、材料预审、结果查询等基本服务，据首次全国政务服务体系普查数据显示，真正实现从申请到办结全流程线上办理的事项比例不足5%。
四是数据共享的标准规范不统一。人口、法人、电子证照等基础数据的共享缺乏国家层面的统一标准，数据的采集、存储、整合、对接、传输、共享、开放、应用和安全等也缺乏统一规范。同一政务服务事项在不同地区、层级的基本要素不完全统一，不同部门按照各自标准和职能权限收集数据，“数据只提供一次”缺乏标准基础和支撑体系。例如，由于国务院相关部门对土地产权面积和建筑面积的测绘标准不统一，导致“多测合一”无法在基层落实。以阳台面积为例，有的标准算半面积，有的算全面积，企业只能按照不同标准测绘出多个结果，再分别报送给不同部门。
五是相关法律法规制度不健全。目前实践中存在一系列与“数据只提供一次”原则不相适应的法律法规和规章制度。尽管《国务院关于在线政务服务的若干规定》明确了电子签名、电子印章、电子证照、电子档案的法律效力，但缺乏部门和地方配套政策支持，很多部门和地方在实际办事时仍要求提供纸质材料。此外，在平台建设运营、数据共享、业务协同、网络安全保障等方面缺少完善的法规制度和配套政策支撑。
政策建议
建议将“数据只提供一次”作为推进数字政府建设的基本原则，列为下一步“放管服”改革和优化营商环境的重点工作。既要减轻企业群众负担，又要激活“数据要素”，将“数据服务”列为各部门的公共职能。
一是加强统筹规划，强化顶层设计。建议由行政、法律、技术等相关领域专家组建工作组，全面梳理现有的系统架构和法规标准，从国家层面明确目标任务、职责分工，分阶段制定行动方案和技术路线，统筹规划基础设施、数据资源、业务应用、综合保障等内容，构建大数据慧治、大平台共享、大系统共治的顶层架构。在执行层面，构建跨部门的数据共享委员会，协商决策复杂问题，明确权利责任边界，建立具有统筹协调能力的数据治理体系。
二是建立健全标准规范，严格数据分类授权。
构建数据共享的标准规范体系，建立数据收集、业务协同、技术应用、安全运维、系统集成等标准。加快政府数据编目管理、平台系统开发、数据传输交换、数据分析利用等方面技术标准的建设，形成一套既保障数据安全，又具有可操作性的技术架构和标准体系。参考国际先进经验，综合运用大数据、区块链等技术，对数据信息实行分级分类管理授权，明确数据采集、传输、存储、使用、共享、开放等环节的主体责任和技术要求。
三是加快完善相关法律法规，破除数据共享制度障碍。通过法律法规赋予相关政府部门收集企业和公民数据的权力，同时明确数据存储、更新和提供服务的责任。抓紧梳理与“数据只提供一次”原则不相适应的法律法规和规章制度，加快立改废释，逐步消除电子化归档的法规制度障碍。推动完善数据安全保护的法律法规，加强对涉及国家利益、公共安全、商业秘密、个人隐私等重要信息的保护和管理。建立有效的数据管理机制，包括激励、监督、问责机制等，将数据共享结果作为绩效考核的一部分。
四是坚持试点先行，强化示范引领。在总结前期国家电子政务综合试点经验的基础上，考虑在部分有基础有条件的地区（如北京、上海、浙江、广东等）率先树立“数据只提供一次”原则先行试点，在业务协同、数据共享、流程优化等方面积极探索、不断创新，以试点放权破解难题、总结做法，分步推进、逐步完善。建立试点示范和推广机制，鼓励各地在顶层设计框架下创先争优，形成最佳实践并在全国推广复制。
（作者单位分别为国务院发展研究中心、浙江省改革研究和促进中心、北京大学）
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- 编辑：王虹
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