构建绿色经济的完整版图 ——评《“十三五”节能环保产业发展规划

　　鲁兴业银行首席经济学家

　　汤维祺兴业研究助理分析师

　　摘要：

　　12月27日，国家发改委、科技部、工信部、环保部联合印发《“十三五”节能环保产业发展规划》，部署“十三五”期间推进绿色环保产业发展相关工作。

　　节能环保产业包括节能技术装备、环保技术装备、资源循环利用技术装备等技术装备制造，以及节能节水服务、污染第三方治理、监测和咨询服务、资源循环利用服务等创新节能环保服务。

　　《规划》提出加快发展第三方治理、推动产业整合与地区集聚，以及推行市场导向的发展模式，这会给节能环保产业带来全新的业态，提高绿色环保行动的专业性、促进绿色金融与产业的深度合作、加速节能环保产业整合重组，以及催生节能环保市场。

　　《规划》强调要激发节能环保市场需求，拉动节能环保产业发展，具体径包括加快重大工程建设、强化环保执法，以及完善绿色环保标识和标准体系。需求拉动的发展，有助于优化产业发展径、缩短产业发展的试错过程，推动节能环保产业更加健康地发展。

　　关键词：节能环保产业战略性新兴产业产业重组需求引导

　　在生态文明建设目标的下，我国绿色发展的推进径日益明晰。一方面，《国家“十三五”规划基本思》、《国家“十三五”科技发展规划纲要》、《“十三五”生态规划》、《“十三五”节能减排综合工作方案》、《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划（征求意见稿）》以及《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划（征求意见稿）》等文件相继出台或披露，对“十三五”期间的绿色环保工作的主要目标、重点领域、推进径做了细致的部署。另一方面，随着节能环保工作的不断深入，对专业化节能环保、污染治理的技术、装备，以及服务的需求也不断提升。在《“十三五”规划》中，就明确提出了“要加快发展绿色环保产业”，同时将新能源汽车、新能源和节能环保产业列入战略性新兴产业，给予重点支持。2016年12月19日国务院发布《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》（下称《新兴产业规划》），以及12月27日国家发改委、科技部、工信部、环保部联合印发《“十三五”节能环保产业发展规划》（下称《环保产业规划》），对“十三五”期间绿色环保产业的发展径做了更为具体的部署。

　　按关规划的内容，“十三五”期间绿色环保产业将成为新的支柱产业，支撑我国经济持续、快速增长。而绿色产业的发展规划，也与前述绿色节能环保工作专项规划，以及生态文明体制机制建设一起，构成了我国绿色经济发展的完整版图。

　　《新兴产业规划》和《环保产业规划》除了对绿色环保产业的技术径、发展重点做出了详细的部署，更在推进落实的相关配套内容中提出了创新性的机制。综合两项规划文件，我们可以归纳出“三新”，即新产业、新业态和新。本报告拟综合两项规划文件的主要内容，围绕这“三新”，对“十三五”期间我国绿色环保产业发展的要点作一梳理。

　　一、新产业

　　随着生态文明建设的进程逐步深入，经济系统绿色低碳转型的范畴、深度与专业性也明显提高。在这样的背景下，专业化的节能减排、污染治理技术装备，以及相关的技术服务，成为进一步推进绿色发展过程中必不可少的要素。而这也催生了绿色环保产业。《环保产业规划》提出，到2020年，节能环保产业快速发展、质量效益显著提升、关键技术取得突破、制度政策体系基本形成的总体目标，并将这一总体目标分解为四个具体的子目标，包括：

　　规模扩大：增加值P占比达到3%，吸纳就业能力显著增强，是节能环保产业成为一大新的支柱产业；

　　技术进步：市场占有率显著提高，主要产品和设备销量翻番，突破关键共性技术；

　　产业集中度提高：培育具有国际竞争力的企业100家以上，形成20个产业集聚区；

　　优化市场：建成全国统一、竞争充分、规范有序的市场体系，完善价格、财税、金融等引导支持政策。

　　表1：节能环保技术装备列表

　　资料来源：笔者整理

　　按照《环保产业规划》，“十三五”期间绿色环保产业发展的第一个重要内容，就是提升技术装备供给水平，包括节能技术装备、环保技术装备，和资源循环利用技术装备。除此之外，还提出了“创新节能环保服务模式”的目标，所涉及的具体行业包括节能节水服务、污染第三方治理、监测和咨询服务，以及资源循环利用服务。

　　一、新业态

　　为了实现规划目标，《环保产业规划》在推进落实机制上做出了很多创新，预示着“十三五”期间，节能环保产业将出现大规模的产业整合与重构，面临发展模式与业态的变革。具体表现在以下三个方面。

　　1.第三方治理推动节能环保专业化、集中化发展

　　和生态的第三方治理，是打破市场壁垒，将过去负责的治理项目如垃圾、城镇污水治理等转让给民营企业或民间组织，通过监管，创造条件让社会资本进入市场，建立吸引社会资本进入环保领域的投资运营机制。第三方治理的重要性，不仅在于通过专业化的服务提高效益，也在于实现公共管理的创新机制，以及催生一个具有巨大潜在市场的新兴产业。

　　值得注意的是，在《环保产业规划》中，除了提出发展节能节水服务和污染第三方治理外，还提出了第三方的监测和咨询服务，强调要“引导社会监测机构参与污染源监测、损害评估监测、影响评价监测等监测活动，推进监测服务主体多元化和服务方式多样化”，同时明确通过购买的方式，“放开质量自动监测站、污染源自动监测设施的建设运行等公益性、监督性监（检）测业务，有序发展固体废物和废物鉴别、化学品危害特别测试等中介服务”。这表明第三方节能环保服务范围的进一步扩大，从单纯的市场行为向公共管理领域延伸。在做好监察监管的背景下，这一发展趋势有望显著提高环保监管的专业化、精细化水平，系统性地提升环保政策的总体效果，具有深远的意义。

　　除了对产业发展模式的影响外，第三方治理的发展对绿色金融市场而言同样会造成显著的影响。由于第三方服务机构往往具有专业技术优势，同时掌握大量同类项目资源，因此金融机构通过和第三方治理机构合作，不仅能够借助其专业能力，优化绿色金融业务的管理，更可以获得批量化的同类项目资源，从而以更低的成本开发ABS、买方信贷、融资租赁，以及产业链融资等创新业务，有助于绿色金融业务创新与产品开发。

　　1.产业整合与地区集聚步伐加快

　　在节能环保产业初步发展的过程中，一方面不同技术径之间的竞争日趋激烈，另一方面通过扩大规模降低成本将成为左右竞争结果的重要因素。这将导致剧烈的产业重组。事实上，笔者从全国工商联商会于12月3日举办的“绿色上市公司峰会”上了解到，目前水务建设、污水处理、高效节能等绿色产业在政策的推动下，正在经历快速的产业整合，企业并购需求非常旺盛。

　　按照《环保产业规划》的部署，“十三五”期间将推动节能环保产业通过产业集中和地区集聚的方式，扩大规模、降低成本，提升综合竞争力。具体来说，计划到2020年培育一批具有国际竞争力的大型节能环保企业集团，在节能环保产业重点领域培育企业100家以上，形成20个产业配套能力强、辐射带动作用大、服务保障水平高的节能环保产业集聚区。《新兴产业规划》中也提出要“促进战略性新兴产业集聚发展”，通过打造战略性新兴产业策源地、壮大一批世界级战略性新兴产业发展集聚区，以及培育战略性新兴产业特色集群，提升战略性新兴产业的竞争力。在政策规划的引导下，节能环保产业的结构调整和重组过程还将持续和强化，带动相关产业实现规模化发展，提升竞争优势。

　　值得注意的是，节能环保产业作为资本、技术密集型产业，具有较强的规模效应，同时在很多情况下，又与基础设施建设、公共服务密切相关。此前，部分地区出现的地方现象严重、市场竞争不充分等问题，在很大程度上了节能环保产业的规模化发展。为此，《环保产业规划》提出要“清理废除地方自行制定的影响统一市场形成的性，严肃查处设立不合理招投标条件等行为，加快放开垄断行业竞争性环节，建立渠道和复议机制”，降低地方主义对节能环保产业规模化发展和合理竞争造成的障碍；同时针对不正当竞争频发的现象，提出要“加强运营监管，恶性低价竞争。”

　　另外，为了进一步提升节能环保产业的发展空间、扩大产业规模，《环保产业规划》和《新兴产业规划》均强调要依托“一带一”、国际产能合作、绿色对外援助等战略规划，推动推进节能环保产品和服务“走出去”。

　　2.强调市场化的发展导向

　　市场主导，充分发挥市场在节能环保产业资源配置中的决定性作用，是生态文明建设和“十三五”绿色发展共同的指导原则。而这一原则在节能环保产业发展的相关规划中也得到了充分的体现。

　　《环保产业规划》中就将“规范市场秩序，形成统一、平等准入、竞争有序的市场体系”列为发展的主要目标之一。发挥市场机制的作用，扶持节能环保产业的发展，主要通过径：

　　构建价格体系，完善引导支持政策，具体包括落实节能环保产业税收优惠，推进资源性产品价格，如差别电价、惩罚性电价、阶梯电价、环保电价等，以及建立污水处理服务费用与污水处理效果挂钩调整机制。

　　推进简政放权降低行政成本，具体包括简化节能环保项目行政事项审批流程，优化创新创业服务，落实对节能环保小微企业的优惠扶持政策，以及逐步用绩效管理取代对项目技术方案、技术线等的干预等。

　　完善绿色金融体系，推动节能环保产业与绿色金融的深度融合。

　　值得一提的是，《环保产业规划》针对资源循环利用服务，提出了“利用互联网+技术，探索建立再生资源交易平台，支持回收行业建设线上线下融合的回收网络，推广互联网+回收”的新模式。这是通过第三方机构提供专业化公共服务，以及由市场化机制推进产业发展的交叉领域，也是此前一直未收到足够重视的领域，需要特别关注。

　　二、新

　　强调“需求侧引导”对节能环保产业发展的重要作用，是《环保产业规划》中的一个全新的。在经济整体强调“供给侧”的背景下，提出节能环保产业的“需求侧引导”恰恰体现出《环保产业规划》对节能环保产业发展关键“症结”的准确把握。

　　节能环保产业的需求，是由节能减排、污染治理以及生态修复的需求衍生而来。因此，节能环保产业的发展在很大程度上取决于相关节能环保工作的推进范围和力度。节能环保产业技术径不确定性高、产业链长、生产经营专业性强，在这样的特征下，以“需求拉动”的发展、减少“供给侧”人为的产业干预，有助于优化产业发展径、缩短产业发展的试错过程，推动节能环保产业更加健康地发展。为此，《环保产业规划》提出要通过多种手段，“激发节能环保市场需求”。归纳来看，主要包括以下三方面。

　　1.加快建设节能环保重大工程，带动节能环保产业需求

　　《“十三五”规划纲要》以及《“十三五”生态规划》等都对“十三五”期间我国节能环保领域的重点领域做了规划，并部署了一系列重大工程。加快相关重点工程的建设进程，对于激发市场对节能环保技术、装备、产品及服务的需求，能够产生直接的影响。

　　《环保产业规划》对相关规划提出的重大工程做了归纳，主要包括：

　　锅炉、电机系统、照明升级；

　　钢铁、有色、石化、建材等高耗能行业工艺革新和节能；

　　先进节能技术的集成优化运用；

　　推动基础设施建设，推进污染全面达标排放和综合防治；

　　推进国家级和省级园区循环化，推动大废弃物和新型废弃物的综合利用；

　　发展再制造技术和产业，提高城市低值废弃物资源化水平；

　　淘汰落后产能、化解过剩产能，强化资源、能源、环保等硬约束，强化行业规范和准入。

　　2.加强法规标准建设，强化环保执度

　　环保法律法规的严格执行，是推进节能环保行动计划切实落实的基本保障，同时也是拉动节能环保产业需求的基础前提。《环保产业规划》提出两方面的工作，用以强化《节约能源法》、《保》、《循环经济促进法》等保律法规的执行力度：

　　建立健全节能环保标准体系：在重点领域制订强制性能效标准、能耗限额标准和污染物排放标准，提高产品标准中的节能环保技术要求；加强与节能环保相关的国家、地方、行业和企业标准的相互协调；加大能效审查和能效标识专项检查力度；

　　加强节能监察和环保执法：推进督察，对地方及其有关部门履行工作职责的情况开展全面的监督检查，落实生态损害责任终身追究制；实施随机抽查和专项督查相结合的监督制度；加强对工业、建筑、公共机构等重点耗能单位监察和对污染源的监管执法；加强信息公开，依法公开重点用能单位节能目标责任考核和国家重点企业污染源监测结果，鼓励监督企业行为；加大违法处罚力度。

　　3.推广绿色产品，培育绿色消费观念

　　《环保产业规划》中推广绿色产品的途径主要包括两方面，即通过完善和扩大绿色标准体系，提升绿色产品的市场辨识度；以及通过消费者教育相关工作，提升绿色产品的市场接受度。

　　在绿色产品和服务的标注体系方面，规划提出了以下几项重点领域：

　　制订和统一产品生产过程的能耗、水耗、物耗以及终端产品全生命周期的能效、水效和标志和标准；加强绿色产品全生命周期计量测试、质量检测和监管。

　　鼓励认证机构对所认证的绿色产品提供并承担连带责任；

　　实施高效节能产品推广行动、绿色建材生产和应用行动计划，大幅提高节能家电、绿色建材、再生产品、标志产品等绿色产品的市场占有率。

　　落实对绿色产品的优先采购和强制采购制度，适时调整绿色采购的范围和标准，及时发布采购绿色产品清单。

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