用改革终结电网超级垄断(图)

　　电力市场化改革的核心，就是调度、交易、输电等公共职能的制度安排。为避免形成公共权力的垄断，绝大多数国家对此都采取了不同形式不同程度的三者分离。而中国由于对市场化改革内涵以及产业运行机理认识不到位，在市场化改革过程中反而出现超级利益集团，人为放大了垄断的负面效果，同时造成国家对于电力领域的控制与决策能力下降——在新的历史时期，必须通过进一步深化改革，打破超级垄断，重回市场化改革的正轨。

　　目前世界电力行业存在“大国无巨头”现象，俄罗斯、加拿大、美国等领土面积大国（除了中国）目前均很少有超大型电力企业。它们或者不发展全国性超大型电力企业（美国），或者对原有超大企业进行拆分或改革（俄罗斯、阿根廷）。欧洲的超大型电力（能源）企业较多，但市场高度开放、多元竞争激烈，并受到政府严格监管。

　　2002年电力体制改革以来，中国电网领域逐渐形成一种超级垄断的业态，这是之前中国电力发展史上没有的，也是世界电力能源领域所罕见的：一是行业公共权力的垄断，既当裁判员，又当一方运动员；二是业务规模的垄断，企业规模已经超越“规模经济”的上限；三是业务链条的垄断，既是独家批发商，又做主要零售商；四是技术创新的垄断，既是独家采购商，还是主要供应商……

　　反垄断的指向，应包括经济领域那些缺乏制衡、难以监督、占据一方、自行其是、甚至被称为“帝国”的垄断利益集团。6月13日，习同志在中央财经领导小组会议上强调“抓紧制定电力体制改革总体方案”——上述这种罕见的超级垄断业态，作为2002年电力体制改革中试验性、阶段性的负产品，过去没有，今后也不应长期存在，势必成为本轮深化电改的主要改革对象。

　　一是企业规模不经济。特许垄断经营是电网技术经济特性决定的，但垄断企业的规模大小应符合基本的经济规律，过大或过小都会影响经营效益。目前世界电力行业存在“大国无巨头”的现象，中国国家电网公司的企业规模早已超出世界电力行业的一般规律，多项财务指标却一直远远落后于国际平均水平；与国内的南方电网公司相比，在全面涉及盈利能力、偿债及资产运作能力、劳动生产率、成长性的7年71次指标对比中，也以12:59系统性地落后——在企业基础条件以及领导班子个人努力基本相当的情况下，恰恰证明其作为一个企业已经超越了合理的规模经济临界点，无法实现更佳效益，规模过大勉为其难。

　　二是缺乏比较竞争机制。2002年厂网分开，使中国发电环节形成多元竞争市场格局；而电网环节保持垄断经营，十余年后在投入产出、单位造价、劳动生产率等诸多方面显著落后。例如，2011年电源建设投资为2003年的2倍左右，但年度新增装机容量却达到2.5—3倍，增长幅度始终高于投资；而同期电网建设投资为2003年的3.5倍左右，但年度新增规模，不论是110KV及以上电力线路长度还是变电设备容量，其产出的增长幅度都始终低于投资。又如，2010年火力发电工程造价只有2002年的80%左右，在物价普遍上涨的情况下仍显著下降；而同期各电压等级交流送电工程的单位造价却普遍增加五成左右，变电工程除500KV以外也普遍增长，缺乏比较竞争成为电网工程单位造价普遍提高的公认的制度性因素。

　　三是盲目投资扩张。电网环节由于垄断利益驱动而盲目投资，在设备利用率上明显存在浪费。中国输电线路装机比、线路电量比分别只有美国的59%及65%，比日本更远远不如。目前中国电力规模完全堪比美国，但美国很多线路设备建成于上世纪五六十年代，至今保持良好运营，而中国在电网设备利用率很低的同时依然长期存在送不出、落不下以及“卡脖子”现象。另外，美国、日本、加拿大、巴西等国一回路交流500KV输电线路的输送功率一般能够达到100万千瓦以上，而目前中国电网的线路利用率普遍只有这一水平的一半左右。

　　四是削弱地方供电保障。电力保障属于典型的地方公共事务，新中国成立以来中国管电体制虽多次沿革，但在大多数时间保持了省以下双重管理的体制。2002年以来，中央电网企业以高度集权方式进入地方领域，地方政府逐渐淡出电力特别是电网事务，后者逐渐形成“用户心态”，前者却难以满足全国各地有差异的用电需求。近年来，“十一五”期间全国110KV及以下低压配电网的线路长度、变电设备容量分别增长23.8%与67.2%，而同期220—750KV输电网的两项指标则分别增长70.4%与135.4%，电网央企对于基层供电的投资建设始终力度不足，削弱了地方供电的保障与发展机制。

　　五是放大垄断副作用。新中国成立以来在“电力部”等政企一体的组织机构以内，各级调度局、调度所自成体系，与发电/供电/超高压等均分开独立运作，虽与社会之间存在“独家办电”，但在中国电力行业内部并不存在垄断的基因。2002年电改厂网分开之后，一方面进入多元化市场化的新历史阶段，一方面调度机构与输供电企业一体，行业公器逐步沦为企业牟利的工具，中国电力的垄断问题才迅速凸显——借助强大的公共权力、庞大的企业规模，电网企业不断谋求超额利益，从传统发电企业到新能源企业，从装置企业到地方电力都与其矛盾不断，甚至政府部门与监管机构都对其无可奈何，这种试验性阶段性的制度安排无疑放大了垄断的负面作用。

　　对于中国电网领域的超级垄断业态来说，规模垄断是市场基础，业务垄断是制度核心，权力垄断是强力保障，创新垄断是兑付延伸。由此形成其超额垄断利益的四大来源：一是模糊成本——目前全国平均电价中电网环节差价已达1/3左右，收益空间远高于燃料成本占70%的发电环节；二是独家报价——目前特高压工程的单位公里造价已超过一亿元，而且缺乏比较、难以抑制；三是业务延伸——通过强势进入装置产业，借助优势市场地位实现最大利益收割；四是规避监管——通过大规模海外投资，在转移国内收益的同时规避监管。

　　根据张国宝同志向媒体透露：2002年电改经历过复杂的博弈，出现过“一张网”“四张网”“六张网”等多个方案，最终通过妥协折中，形成了目前国家电网26省/南方电网5省/内蒙古电网1省的特殊的市场格局。由此可见，目前中国电网企业的规模设置属于改革决策过程中试验性/阶段性的人为设置。

　　垄断是一种自然现象，不必否认集权垄断带来的管理效率与企业利益，但更需要强调更高层面的产业效益与社会福利。在绝大多数国家，电网都是特许垄断经营的；但与此同时，各级政府代表社会公众利益对垄断集团进行监管、抑制、制度安排与调整改革，在经济上是常见的，在上则是政府必须做且必须不断努力做好的——26:5:1的过渡性的格局不应长期没有结论。

　　每年的世界500强排行榜上都有20—30家大型电力（能源）企业。中国国家电网公司的资产规模、营业收入长期高达世界同行平均水平的2-3倍，员工规模更达10倍左右，而在盈利能力、劳动生产率等多项财务指标方面一直远远落后于国际平均水平；即使与国内的南方电网公司相比，在多年多项财务经营指标的对比中，也呈系统性落后的局面。类似的“大≠美”现象同样存在于法国电力、东京电力、意大利电力、美国安然及德国意昂等超大型电力企业（安然已破产）。

　　目前世界电力行业存在“大国无巨头”现象，俄罗斯、加拿大、美国、巴西、澳大利亚、印度、阿根廷等领土面积大国（除了中国）目前均很少有超大型电力企业。它们或者不发展全国性超大型电力企业（美国），或者对原有超大企业进行拆分或改革（俄罗斯、阿根廷）。欧洲的超大型电力（能源）企业较多，但市场高度开放、多元竞争激烈，并受到政府严格监管与社会高度警惕，德国莱茵等著名电力（能源）巨头即被多次实施反垄断调查或制裁。

　　目前世界主要经济体的电力（能源）领域都形成了比较均衡的市场格局。其中，美国的市场格局高度均衡，即使是第20名企业的营收规模依然可达第一名的50%；欧洲各国间已高度开放，所有大型电力（能源）企业都难以独占市场，前5大企业均属同一量级；日本电力（能源）企业的数量虽然较少，但即使最大的东京电力公司所占比例也只有32%。

　　而中国电力（能源）产业领域却呈现一种一家独大的畸形市场格局——作为规模第一名的国家电网公司，其营收规模超过了第二至第十名所有企业之和，全国上千家电力（能源）企业中，只有4家能够达到国家电网的1/10。在世界主要经济体中，这样一家独大的市场格局可以说是绝无仅有。

　　重组全国电网企业，应作为本轮深化电改的重要任务，这不仅是对2002年市场化探索的负责任的一个交待，对这一世界电力发展史上最奢华的规模经济实证给予结题，同时具有显著的现实意义，在操作层面也“风险成效比”最小。

　　一是规模经济效益，重组全国电网企业，拆分超过“规模经济”合理上限的超大型电网公司，可以直接改善企业经营、获得规模经济效益；

　　二是比较竞争效益，通过重组在电网环节形成N家规模均衡可比的电网企业，参照2002年厂网分开以来发电环节的经验，可直接获得比较竞争效益；

　　三是合理推进全国联网，打破超大规模的企业垄断之后，有利于在电网规划环节提高中立性与专业性，特别是在全国联网领域有利于减少利益纠葛、实现科学决策；

　　四是促进信息公开，N家同类型的特许垄断企业与一家超大规模的垄断企业相比，不但信息更加透明，而且直接增加了可比性，有利于政府的管制与决策；

　　五是有利电能摊销，打破超大规模的企业垄断之后，各市场主体更加均衡更加平等，可再生能源并网/跨省跨区电能摊销等领域更有利于落实国家产业政策；

　　六是优化产业格局，打破超大规模的企业垄断之后，产业格局更加均衡而多元化，有利于维护市场秩序，实现电网向新技术新产业的无歧视开放，也利于改进地方关系保障基层供电；

　　七是促进发展改革，打破超大规模的企业垄断之后，有利于电网企业更快建立现代企业制度，实现上市融资、混合所有制等多项探索，也利于进一步深化电改；

　　八是有利决策执行，根据张国宝同志向媒体透露，2002年电改前期厂网分开方案的阻力很大，但当决策确定之后有关方面的关注点迅速转向资产划分、人事布局等方面。同理，调度独立/电网重组等项改革的关键，在于决策而非操作层面，而一旦明确决策锐意改革，必将极大地扭转改革博弈的态势，减少阻力、增加助力。

　　电力市场化改革的核心，就是调度、交易、输电等公共职能的制度安排，为避免形成公共权力的垄断，绝大多数国家对此都采取了不同形式不同程度的三者分离。而中国由于对市场化改革内涵以及产业运行机理认识不到位，在市场化改革过程中反而出现超级利益集团，人为放大了垄断的负面效果，同时造成国家对于电力领域的控制与决策能力下降——在新的历史时期，必须通过进一步深化改革，打破超级垄断，重回市场化改革的正轨。

　　新中国成立以来，管电体制仅国家层面即历经了11次沿革，改革已是常态。任何方案都具有阶段性、但同时应不断进步，任何具体措施都可以妥协，但固化利益谋千秋万代是不可能的。如果说“厂网分开”“网运分开”代表了十年前改革者的智慧，那么在十年之后就必须增加“分类管制”，特别是对于这十年间形成的超级垄断利益集团，有必要针对性地作为改革的主要对象，通过调度独立除其保障，通过企业重组弱其基础，通过重新确立电网企业的功能定位与营利模式来彻底改变其机制，促使其重拾服务性/公益性/基础性/专业性，为经济社会发展贡献应有的正面价值。